Büyükşehir ve İlçe Belediyesinin İmar Yetkisi (5216 m.7): Kim Neyi Onaylar?

Büyükşehirlerde en sık yapılan hukuki hata, davanın yanlış idareye açılmasıdır. Bir işlem ilçe belediyesinin binasında yapılmış olabilir ama hukuken büyükşehir belediyesine ait olabilir; ya da tersi. Yetki haritası bilinmeden ne dilekçe yazılır ne de doğru hasım gösterilir.

Bu yazıda büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyesi arasındaki imar yetkisi paylaşımı, onay zinciri, süreler, denetim mekanizması ve davada hasım tespiti ele alınmaktadır.

Büyükşehirde Yetki Haritası

5216 sayılı Kanun, büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumluluklarını sayar; ilçe belediyeleri için ise ters bir kural kurar. İlçe belediyelerinin görev ve yetkileri arasında ilk sırada şu yer alır: kanunlarla münhasıran büyükşehir belediyesine verilen görevler ile birinci fıkrada sayılanlar dışında kalan görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak.

Yani mantık şudur: büyükşehire sayılarak verilmemiş olan her şey ilçenindir. Bu nedenle önce büyükşehirin listesine bakmak gerekir.

Nazım İmar Planı: Büyükşehirin İşi

5216 m.7/1-(b), büyükşehir belediyesine şu görevi verir: çevre düzeni planına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak.

Üç ayrıntı önemlidir:

• Ölçek aralığı geniştir. Büyükşehir yalnızca 1/5.000 değil, 1/25.000’e kadar her ölçekte nazım plan yapabilir.
• Çevre düzeni planına uygunluk şarttır. Nazım plan, üst kademe plana aykırı olamaz. Kademeler için nazım ve uygulama imar planı farkı yazımıza bakılabilir.
• 1/25.000 tek başına yetmez. Danıştay uygulamasında büyükşehirlerde 1/25.000 ölçekli nazım planın varlığı, uygulama imar planı yapılabilmesi için tek başına yeterli görülmemiş; 1/5.000 ölçekli nazım imar planının da yapılması gerektiği kabul edilmiştir (Danıştay 6. Dairesi, E.2012/915, K.2013/8099, 9/12/2013).

Uygulama İmar Planı: İlçe Hazırlar, Büyükşehir Onaylar

Aynı bendin devamı, ikili yapıyı kurar: büyükşehir belediyesi, büyükşehir içindeki belediyelerin nazım plana uygun olarak hazırlayacakları uygulama imar planlarını, bu planlarda yapılacak değişiklikleri, parselasyon planlarını ve imar ıslah planlarını aynen veya değiştirerek onaylamak ve uygulanmasını denetlemekle görevlidir.

Buradan üç sonuç çıkar:

• Hazırlama ilçenin, onay büyükşehirindir. İlçe belediye meclisinin kabul ettiği uygulama imar planı, büyükşehir belediye meclisinin onayı olmadan yürürlüğe girmez.
• Büyükşehir “değiştirerek” onaylayabilir. Yetki sadece kabul veya ret değildir; büyükşehir planın içeriğine müdahale edebilir.
• Plan değişiklikleri de aynı zincire tabidir. Uygulama imar planında yapılacak her değişiklik yeniden büyükşehir onayından geçer.

Danıştay uygulamasında ilçe belediyelerinin, büyükşehir belediyesinin hazırlayacağı nazım imar planlarına uygun olarak uygulama imar planını hazırlama görev ve yetkisi bulunduğu; nazım imar planlarının ayrıntılı düzenlemelerinin uygulama imar planıyla yapılacağı kabul edilmiştir.

Bunun bir sınırı da vardır: nazım imar planlarını yapmakla yükümlü büyükşehir belediyesince yapılan plana, parselasyon işleminin sonuçlarını yaratacak nitelikte plan notu hükümleri öngörülmesi hukuka aykırı bulunmuştur (Danıştay 6. Dairesi, 4/11/2004). Yani büyükşehir, nazım plana koyduğu bir notla alt kademenin işini yapamaz. Plan notlarının sınırları için plan notları yazımıza bakılabilir.

Bir Yıllık Süre: İlçe Yapmazsa Büyükşehir Devralır

5216 m.7/1-(b)’nin son cümlesi, uygulamada az bilinen ama güçlü bir hüküm içerir: büyükşehir belediyesi, nazım imar planının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde uygulama imar planlarını ve parselasyon planlarını yapmayan ilçe belediyelerinin uygulama imar planlarını ve parselasyon planlarını yapmak veya yaptırmakla görevlidir.

Bu hüküm, taşınmazı nazım planda yapılaşmaya açık görünen ama ilçe belediyesi uygulama planı yapmadığı için fiilen kilitli kalan malikler için doğrudan bir dayanaktır. Bir yıl geçmişse, büyükşehir belediyesine başvurup uygulama imar planının veya parselasyon planının yapılmasını talep etmek mümkündür.

Bu süre, İmar Kanunu m.10’daki beş yıllık imar programı süresiyle birlikte değerlendirilmelidir. İkisi farklı yükümlülüklerdir ve farklı idarelere yöneliktir. Ayrıntı için imar programı (m.10) yazımıza bakılabilir.

Parselasyonda Çifte Encümen Kararı

Büyükşehirlerde parselasyon planının yürürlüğe girmesi, diğer belediyelerden farklı bir usule tabidir. Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmelik m.25 şu ayrımı yapar:

• Parselasyon planı büyükşehir belediyesince yapılmışsa: büyükşehir belediyesi encümeni kararı ile yürürlüğe girer.
• Parselasyon planı ilçe belediyesince yapılmışsa: ilçe belediye encümeni kararı ve büyükşehir belediyesi encümeni kararı ile yürürlüğe girer.
• Diğer belediyelerde: belediye ve mücavir alan içinde belediye encümeni kararı, dışında il idare kurulu kararı veya onaylamaya yetkili idarenin onayından sonra yürürlüğe girer.

İkinci hâldeki çifte encümen şartı pratikte önemlidir: iki karardan biri eksikse parselasyon işlemi yürürlüğe girmemiştir. Parselasyon iptali davalarında ilk bakılacak hususlardan biri budur. Süreç için parselasyon (m.18) yazımıza bakılabilir.

Yapı Ruhsatı ve Yaptırımlar Kimde?

Yapı ruhsatı, büyükşehir belediyesine sayılarak verilen görevler arasında yer almaz. Bu nedenle kural olarak ilçe belediyesince düzenlenir.

Büyükşehir belediyesinin ruhsat yetkisi sınırlıdır. 5216 m.7/1-(c), büyükşehire yalnızca kanunlarla kendisine verilmiş görev ve hizmetlerin gerektirdiği proje, yapım, bakım ve onarım işleriyle ilgili her ölçekteki imar planlarını, parselasyon planlarını ve her türlü imar uygulamasını yapmak ve ruhsatlandırmak yetkisi verir. Ayrıca büyükşehir, bu bentteki yetkilerini imar planlarına uygun olarak kullanmak ve ilgili belediyeye bildirmek zorundadır.

Aynı bent, 775 sayılı Gecekondu Kanununda belediyelere verilen yetkilerin kullanılmasını da büyükşehire bırakır. Bu konu için 775 sayılı Gecekondu Kanunu yazımıza bakılabilir.

Ruhsat süreci ve süreler için yapı ruhsatı (m.21, 26-27, 29) yazımız yol gösterir.

Büyükşehir Dışındaki Yerler

Yukarıdaki ikili yapı yalnızca büyükşehirlerde geçerlidir. Büyükşehir olmayan yerlerde harita daha basittir ve karıştırılmamalıdır.

İlgili idare kimdir? İmar Kanunu’nun tanımlarına göre ilgili idare, belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediye, dışında valiliktir. Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği de “idare” kavramını; büyükşehir belediyelerini, belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde belediyeleri, bu sınırlar dışında il özel idarelerini ve ilgili mevzuatları uyarınca plan yapma, yaptırma ve onaylama yetkisine sahip kurum ve kuruluşları kapsayacak şekilde tanımlar.

Planı kim onaylar? İmar Kanunu m.8/1-(b) uyarınca belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır ve belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planlar ise valilik veya ilgilisince yapılır veya yaptırılır; valilikçe uygun görüldüğü takdirde onaylanarak yürürlüğe girer.

İtiraz nereye yapılır? Belediye sınırları içinde itirazlar belediye başkanlığına verilir ve belediye meclisine gönderilir. Belediye ve mücavir alan dışında ise itirazlar valiliğe yapılır ve valilik itirazları ve planları on beş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar.

Parselasyonda: büyükşehir dışındaki belediyelerde, belediye ve mücavir alan içinde belediye encümeni kararı; bu sınırlar dışında il idare kurulu kararı veya parselasyon planlarını onaylamaya yetkili idarenin onayından sonra yürürlüğe girer. Büyükşehirdeki çifte encümen şartı burada aranmaz.

Pratik sonuç: aynı hukuki sorun için Ankara’da büyükşehir–ilçe zinciri işlerken, büyükşehir olmayan bir ilçede tek belediye, köy veya mücavir alan dışında ise valilik muhataptır. Müvekkilin taşınmazının hangi sınır içinde kaldığı, dilekçe yazılmadan önce tespit edilmelidir.

Büyükşehirin Denetim Yetkisi ve Üç Aylık Süre

5216 m.11, büyükşehir belediyesine ilçe belediyelerinin imar uygulamalarını denetleme yetkisi verir. Bu yetki, konuyla ilgili her türlü bilgi ve belgeyi istemek, incelemek ve gerektiğinde örneklerini almak yetkisini içerir; istenen bilgi ve belgeler en geç on beş gün içinde verilir.

Asıl önemli olan yaptırım aşamasıdır: denetim sonucunda belirlenen imara aykırı uygulama, ilgili belediye tarafından üç ay içinde giderilmediği takdirde, büyükşehir belediyesi İmar Kanunu’nun 32 ve 42. maddelerinde belirtilen yetkilerini kullanma hakkını haizdir.

Bu, ikincil bir yaptırım yetkisidir. İlçe belediyesi kaçak yapıya karşı harekete geçmezse, üç aylık süre sonunda büyükşehir belediyesi yapı tatil tutanağı ve mühürleme ile imar para cezası yetkilerini devralabilir.

Komşu parselde kaçak yapıya karşı sonuç alamayan malikler için pratik değeri büyüktür: ilçe belediyesi harekete geçmiyorsa, büyükşehir belediyesine denetim talebiyle başvurmak ayrı bir yoldur.

Meclis Kararlarının Yolculuğu

5216 m.14, ilçe belediye meclisi kararlarının izleyeceği yolu düzenler. İmar bakımından kilit cümle şudur: büyükşehir kapsamındaki ilçe belediye meclisleri tarafından alınan imara ilişkin kararlar, kararın gelişinden itibaren üç ay içinde büyükşehir belediye meclisi tarafından nazım imar planına uygunluğu yönünden incelenerek aynen veya değiştirilerek kabul edildikten sonra büyükşehir belediye başkanına gönderilir.

Buradaki denetim ölçütü dardır ve dikkatle okunmalıdır: büyükşehir meclisi kararı nazım imar planına uygunluk yönünden inceler. Bu ölçütün dışına çıkan bir müdahale, yetki yönünden sakatlık iddiasının konusu olabilir.

Ayrıca kesinleşen kararların yedi gün içinde büyükşehir belediyesine gönderileceği ve belediye başkanının kesinleşen kararın iptali için on gün içinde idari yargı merciine başvurabileceği düzenlenmiştir.

Davada Hasım Kim?

Yazının en pratik kısmı budur. Yanlış hasım, davanın kaybedilmesine değil ama zaman kaybına ve ek masrafa yol açar.

Genel kural: dava, işlemi tesis eden idareye karşı açılır. Büyükşehirde bu, işlemin türüne göre değişir:

• Nazım imar planı ve değişikliği: büyükşehir belediye başkanlığı.
• Uygulama imar planı: planı hazırlayan ilçe belediyesi ile onaylayan büyükşehir belediyesi birlikte değerlendirilir; onay ve askı süreci hangi idarece yürütülmüşse hasım odur.
• Parselasyon: encümen kararlarını alan idareler.
• Yapı ruhsatı, yapı tatil tutanağı, imar para cezası, yıkım kararı: kural olarak ilçe belediyesi; m.11 uyarınca devralınmışsa büyükşehir belediyesi.
• İmar durumu belgesi: belgeyi düzenleyen idare. Belge için imar durumu belgesi yazımıza bakılabilir.

Danıştay uygulamasında, dava konusu işlemler askı süreci dâhil büyükşehir belediye başkanlığınca yapılmışsa, plan değişikliği sürecine katılmayan ilçe belediye başkanlığının hasım mevkiinden çıkarılması gerektiği belirtilmiştir. Buradan çıkan kural nettir: askı sürecini kim yürütmüşse hasım odur.

Dilekçe hazırlanırken askı ve ilan tutanaklarının hangi idare tarafından düzenlendiği tespit edilmelidir. Askı süreci için askı ilanı ve itiraz yazımıza bakabilirsiniz. Dava ehliyeti için imar planına kimler dava açabilir yazımız yol gösterir.

Sık Yapılan Hatalar

• İtirazı yanlış belediyeye vermek. Askı sürecini yürüten idare hangisiyse itiraz oraya yapılır.
• Uygulama imar planını ilçenin son sözü sanmak. İlçe meclisi kabul etse de büyükşehir onayı olmadan plan yürürlüğe girmez.
• Büyükşehirin değiştirme yetkisini gözden kaçırmak. Büyükşehir planı “aynen veya değiştirerek” onaylayabilir; içerik onay aşamasında değişebilir.
• Bir yıllık süreyi bilmemek. Nazım plandan sonra bir yıl içinde uygulama planı yapmayan ilçenin yerine büyükşehir bu planı yapmakla görevlidir.
• Çifte encümen şartını atlamak. İlçe belediyesince yapılan parselasyonda büyükşehir encümeni kararı da gerekir.
• İlçe harekete geçmeyince yolun bittiğini sanmak. m.11’deki üç aylık süre sonunda büyükşehir yaptırım yetkilerini kullanabilir.
• Büyükşehir meclisinin inceleme ölçütünü genişletmek. İmara ilişkin ilçe meclis kararları nazım imar planına uygunluk yönünden incelenir.

Adım Adım Süreç

1. İşlemin türünü belirleyin — Nazım plan mı, uygulama planı mı, parselasyon mı, ruhsat mı, yaptırım mı?
2. Onay zincirini çıkarın — Hangi meclis hangi tarihte karar almış, büyükşehir onayı hangi tarihte verilmiş?
3. Askı sürecini yürüten idareyi tespit edin — Askı ve indirme tutanakları hangi idarece düzenlenmiş?
4. Süreleri ayrı ayrı hesaplayın — Nazım plandan sonraki bir yıl, meclis kararı için üç ay, denetim sonrası üç ay.
5. Parselasyonda encümen kararlarını sayın — İlçe yapmışsa iki encümen kararı aranır.
6. Hasmı buna göre gösterin — İşlemi tesis eden ve askı sürecini yürüten idare hasım olur.
7. Gerekirse devralma talebinde bulunun — İlçe yükümlülüğünü yerine getirmiyorsa büyükşehire yazılı başvurun.

İlgili Konular ve Kaynaklar

Meclis Kararı Ne Zaman Yürürlüğe Girer? 5393 m.23’ün Kurduğu Zincir

Büyükşehirdeki yetki paylaşımı yalnızca “kim onaylar” sorusundan ibaret değildir. Onaydan sonra kararın yürürlüğe girebilmesi için Belediye Kanunu’nun 23. maddesindeki ayrı bir zincirin tamamlanması gerekir ve bu zincirdeki bir kopukluk, planın hiç yürürlüğe girmemesi sonucunu doğurur.

Tablodaki beşinci satır, dava dilekçesinde çoğu zaman hiç kullanılmayan güçlü bir dayanaktır. Belediye Kanunu, mülki idare amirine gönderilmeyen kararların yürürlüğe girmeyeceğini açıkça söyler. Bu, kararın hukuka aykırı olup olmadığından bağımsız bir yürürlük şartıdır. Dolayısıyla bir imar planı ya da plan değişikliği kararının gerçekten valiliğe veya kaymakamlığa gönderilip gönderilmediğinin dosyaya sorulması, işin esasına hiç girilmeden sonuç alınmasını sağlayabilir. Uygulamada bu evrak akışı rutin sayıldığı için ihmal edilebilmekte, sorulduğunda ise belge sunulamamaktadır. Askı ve itiraz aşamasının ayrıntısı için imar planı askı ilanı ve itiraz incelenmelidir.

İkinci dikkat çekici nokta, başkanın iade yetkisi ile meclisin ısrarı arasındaki dengedir. Başkan hukuka aykırı gördüğü kararı gerekçe göstererek beş gün içinde meclise iade edebilir; meclis üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar ederse karar kesinleşir. Bu noktada Kanun, başkana ayrıca on gün içinde idari yargıya başvurma hakkı tanır. Buradaki on günlük süre, vatandaşın iptal davası için sahip olduğu altmış günlük süreden tamamen farklıdır ve onunla karıştırılmamalıdır. Başkanın dava açmamış olması da kararın hukuka uygun olduğu anlamına gelmez; ilgililerin dava hakkı bağımsız olarak devam eder.

Üçüncüsü, duyuru yükümlülüğünün dava süresine etkisidir. Kesinleşen meclis kararlarının özetleri yedi gün içinde uygun araçlarla halka duyurulur. İmar planlarında buna ek olarak İmar Kanunu’nun 8. maddesinin (b) bendindeki bir aylık askı ilanı da işler. İki ayrı bilgilendirme mekanizmasının bulunması, dava açma süresinin başlangıcı tartışmasında belirleyici olabilir; özellikle askıya hiç çıkarılmamış ya da usulüne uygun duyurulmamış bir kararda, altmış günlük sürenin ne zaman işlemeye başladığı ayrıca tartışılır. Plan iptali davasının bütünü için imar planı iptal davası rehberine bakılmalıdır.

Son olarak hasım meselesi bu zincirle birlikte okunmalıdır. Büyükşehirde uygulama imar planı ilçe belediyesince hazırlanıp büyükşehir belediyesince onaylandığında ortada tek bir işlem değil, birbirini izleyen iki irade açıklaması bulunur. Dava, hangi aşamadaki sakatlığa dayanılıyorsa o iradeyi ortaya koyan idareye yöneltilmeli; tereddüt hâlinde her iki belediye birlikte hasım gösterilmelidir. Aynı mantık meclis kararının yürürlük zinciri için de geçerlidir: gönderme yükümlülüğü kararı alan belediyeye aittir, dolayısıyla bu eksikliğe dayanan iddia da o belediyeye yöneltilir. Karara itiraz yolları için belediye encümeni ve meclis kararlarına itiraz incelenmelidir.

Sıkça Sorulan Sorular

Büyükşehirde nazım imar planını kim yapar?

Büyükşehir belediyesi yapar, yaptırır ve onaylayarak uygular. Yetki, çevre düzeni planına uygun olmak kaydıyla 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçeği kapsar.

Uygulama imar planını kim onaylar?

İlçe belediyesi nazım plana uygun olarak hazırlar; büyükşehir belediyesi bu planı aynen veya değiştirerek onaylar ve uygulanmasını denetler.

Büyükşehir, ilçenin planını değiştirebilir mi?

Evet. Kanun, uygulama imar planlarının “aynen veya değiştirerek” onaylanabileceğini düzenler.

İlçe belediyesi uygulama planını yapmazsa ne olur?

Nazım imar planının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde uygulama imar planlarını ve parselasyon planlarını yapmayan ilçe belediyelerinin bu planlarını büyükşehir belediyesi yapar veya yaptırır.

Büyükşehirde parselasyon nasıl yürürlüğe girer?

Parselasyon planı büyükşehir belediyesince yapılmışsa büyükşehir belediyesi encümeni kararıyla; ilçe belediyesince yapılmışsa ilçe belediye encümeni kararı ve büyükşehir belediyesi encümeni kararıyla yürürlüğe girer.

Yapı ruhsatını hangi belediye verir?

Yapı ruhsatı büyükşehir belediyesine sayılarak verilen görevler arasında yer almadığından kural olarak ilçe belediyesince düzenlenir. Büyükşehir belediyesi yalnızca kendisine verilmiş görev ve hizmetlerin gerektirdiği işlerle ilgili olarak ruhsatlandırma yapar.

Büyükşehirin denetim yetkisi nedir?

Büyükşehir belediyesi ilçe belediyelerinin imar uygulamalarını denetlemeye yetkilidir; her türlü bilgi ve belgeyi isteyebilir ve bunlar en geç on beş gün içinde verilir.

İlçe kaçak yapıya işlem yapmazsa ne olur?

Denetim sonucunda belirlenen imara aykırı uygulama ilgili belediye tarafından üç ay içinde giderilmezse, büyükşehir belediyesi İmar Kanunu’nun 32 ve 42. maddelerindeki yetkilerini kullanma hakkını haizdir.

İlçe meclisinin imar kararı ne zaman kesinleşir?

İlçe belediye meclislerince alınan imara ilişkin kararlar, kararın gelişinden itibaren üç ay içinde büyükşehir belediye meclisince nazım imar planına uygunluğu yönünden incelenerek aynen veya değiştirilerek kabul edildikten sonra büyükşehir belediye başkanına gönderilir.

Büyükşehir meclisi ilçe kararını hangi ölçüte göre inceler?

Kanun, incelemenin nazım imar planına uygunluk yönünden yapılacağını belirtir. Bu ölçütün dışına çıkan müdahaleler yetki yönünden tartışma konusu olabilir.

Davayı hangi belediyeye açmalıyım?

Dava, işlemi tesis eden idareye karşı açılır. Danıştay uygulamasında, askı süreci dâhil işlemler büyükşehir belediye başkanlığınca yapılmışsa, sürece katılmayan ilçe belediye başkanlığının hasım mevkiinden çıkarılması gerektiği belirtilmiştir.

Büyükşehirde 1/25.000 nazım plan varsa uygulama planı yapılabilir mi?

Danıştay uygulamasında 1/25.000 ölçekli nazım planın varlığı tek başına yeterli görülmemiş, uygulama imar planı yapılabilmesi için 1/5.000 ölçekli nazım imar planının da yapılması gerektiği kabul edilmiştir.

Bu içerik genel bilgilendirme amaçlıdır, hukuki görüş veya reklam niteliği taşımaz. Yetki ve hasım tespiti somut işleme göre değişir; dosyanız için mutlaka güncel mevzuat ile işleminizin onay ve askı belgeleri esas alınmalıdır.