Rekabet Hukukunda Pişmanlık (Leniency) Programı: 2023 Aktif İşbirliği Yönetmeliği, Bağışıklık, İndirim Oranları ve Üç Aylık Süre (2026)

Rekabet hukukunda pişmanlık (leniency), kartele taraf olan teşebbüsün veya yöneticisinin karteli Rekabet Kurumuna bildirip aktif işbirliği yapması karşılığında idari para cezasından bağışıklık veya indirim elde etmesidir. Dayanağı 4054 sayılı Kanunun 16. maddesi ve 16.12.2023 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan Kartellerin Ortaya Çıkarılması Amacıyla Aktif İşbirliği Yapılmasına Dair Yönetmeliktir. Kurul önaraştırma kararı vermeden önce gerekli bilgi ve belgeleri sunan ilk başvuru sahibine ceza verilmez; önaraştırma başladıktan sonra da Kurumun elinde ihlali ispatlayacak deliller yoksa soruşturma raporunun tebliğine kadar ilk başvuran bağışıklık kazanabilir. Bağışıklık alamayanlar, soruşturma bildiriminin tebliğinden itibaren üç ay içinde ve katma değer yaratan belge sunmak şartıyla ilk sırada yüzde 25-50, ikinci sırada yüzde 20-40, sonrakilerde yüzde 15-30 indirim alır. Bağışıklık teşebbüsün yöneticilerini ve çalışanlarını da kapsar; ancak zarar görenlerin tazminat taleplerini ve ihaleye fesat karıştırma gibi suçlardan doğan ceza sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.

Pişmanlık Programı Nedir, Dayanağı Nedir?

4054 m.16’ya göre Kanunun 4. maddesine aykırı anlaşma ve uyumlu eylemlere, yıllık gayri safi gelirin yüzde onuna kadar idari para cezası verilir; ihlalde belirleyici etkisi saptanan yöneticilere ve çalışanlara ise teşebbüse verilen cezanın yüzde beşine kadar ceza verilir. Aynı madde, Kanuna aykırılığın ortaya çıkarılması amacıyla Kurumla aktif işbirliği yapan teşebbüslere, teşebbüs birliklerine, bunların yöneticilerine ve çalışanlarına, işbirliğinin niteliği, etkinliği ve zamanlaması dikkate alınarak ve gerekçesi açıkça gösterilerek ceza verilmeyebileceğini veya cezada indirim yapılabileceğini öngörür; usul ve esasların Kurulca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceğini hükme bağlar (m.16/6-7).

Bu yetkiye dayanan ilk Yönetmelik 15.2.2009’da yayımlanmış, yerini 16.12.2023 tarihli yeni Aktif İşbirliği Yönetmeliğine bırakmıştır (m.11). Program yalnız kartellere uygulanır. Yönetmeliğe göre kartel; fiyat tespiti, müşterilerin, sağlayıcıların, bölgelerin ya da ticaret kanallarının paylaşılması, arz miktarının kısıtlanması veya kotalar konması ve ihalelerde danışıklı hareket konularında rakipler arasında gerçekleşen rekabeti sınırlayıcı anlaşma ve/veya uyumlu eylemlerdir (m.3/1-ç). Dikey ilişkilerdeki ihlaller veya hâkim durumun kötüye kullanılması pişmanlık kapsamında değildir.

Pişmanlık, Kurumla işbirliğinin cezaya etki eden tek yolu da değildir. 4054 m.16/5’e göre Kurul ceza miktarını belirlerken teşebbüsün incelemeye yardımcı olup olmadığını da dikkate alır; 2024 Ceza Yönetmeliği de yasal yükümlülükler dışında yerinde incelemeyi hızlandıran imkânların sunulmasını veya inceleme konusuyla bağlantılı ilave belgelerin kendiliğinden verilmesini hafifletici unsur sayar (m.7/1-a). Bu nedenle kartel dışı bir ihlalde veya pişmanlık süreleri kaçırıldığında da işbirliği tutumu cezayı etkileyebilir; ancak bu indirim Kurulun takdirindedir ve pişmanlıktaki gibi önceden belirlenmiş oranlara bağlı değildir.

Tam Bağışıklık: Kim, Ne Zaman?

Bağışıklığın iki kapısı vardır. Birincisi, Kurul önaraştırma yapmaya karar vermeden önce, diğer kartel taraflarından ve kolaylaştırıcılarından bağımsız olarak gerekli bilgi ve belgeleri sunan ve şartları yerine getiren ilk başvuru sahibine para cezası verilmemesidir (m.4/1). İkincisi, Kurul önaraştırma kararı vermiş olsa bile, Kanunun 4. maddesinin ihlal edildiği sonucuna ulaştıracak deliller bulunmazken soruşturma raporunun tebliğine kadar başvuran ilk teşebbüse de ceza verilmemesidir (m.4/2). Bağışıklık alan teşebbüsün yöneticilerine ve çalışanlarına da para cezası verilmez (m.4/3).

Bağışıklık koşulsuz değildir. Başvurunun tamamlanmasından sonra Kurul, ceza verilmemesini; Yönetmelikteki koşullara uyulmasına ve başvuru sahibinin diğer kartel taraflarını ve kolaylaştırıcılarını ihlale zorlamamış olmasına bağlı olarak karara bağlar ve başvuru sahibine tebliğ eder (m.6/6). Soruşturma sonunda koşulların ihlal edildiği veya başkalarının ihlale zorlandığı saptanırsa bağışıklık kaybedilir; bu durumda Kurul cezayı üçte bir ile yarısı arasında indirebilir (m.6/8).

İndirim: Sıra, Süre ve Katma Değer

Bağışıklıktan yararlanamayan başvuru sahiplerinin cezası, Kurulun önaraştırma kararından itibaren, soruşturma raporunun tebliğinden önce olmak kaydıyla soruşturma bildiriminin tebliğini izleyen üç ay içinde başvurulması halinde indirilir (m.5/1). İndirim için sunulan bilgi ve belgelerin katma değer yaratan belge niteliğinde olması gerekir (m.6/2). Bu şartı sağlamadığı için kabul edilmeyen başvuruların bilgi ve belgeleri dosyadan çıkarılır ve nihai karara dayanak yapılmaz (m.6/11).

Kurul nihai kararda indirimi işbirliğinin niteliği, etkinliği ve zamanlamasına göre belirler; ancak başvurunun tamamlanmasından sonra başvuru sahibine tebliğ edilen indirim aralığının asgari oranından az, azami oranından fazla indirim yapamaz (m.6/9). Ayrıca sunulan deliller nedeniyle ihlalin süresinin uzaması gibi sebeplerle ceza artırılması gerekirse, bu delilleri ilk sunan başvuru sahibi ve aktif işbirliğindeki yöneticileri ve çalışanları bu artıştan etkilenmez (m.5/2). Aktif işbirliğinde bulunan yöneticilere ve çalışanlara verilecek cezalar da ilk sırada yüzde 25, ikinci sırada yüzde 20, sonrakilerde yüzde 15’ten az olmamak kaydıyla indirilir veya bunlara ceza verilmeyebilir (m.5/1).

2009 ve 2023 Yönetmelikleri Arasındaki Farklar

2009 Yönetmeliğine göre hazırlanmış eski rehberler ve sözleşme şablonları hâlâ dolaşımdadır. 2013 tarihli Kurum Kılavuzunda açıklanan eski düzenle yeni Yönetmelik arasındaki temel farklar şunlardır:

Geçiş hükümlerine göre üç aylık süre, Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önce başlatılan soruşturmalarda uygulanmaz (geçici m.1). Yönetmelikten önce yapılmış başvurularda ise eski Yönetmeliğin koşullar, usul ve indirim oranlarına ilişkin hükümlerinden başvuru sahibi lehine olanlar uygulanmaya devam eder (geçici m.2).

Hesap Örneği: Pişmanlık ve Uzlaşma Birlikte

İndirimlerin nasıl işlediğini göstermek için varsayımsal bir örnek: Yıllık gayri safi geliri 1 milyar TL olan bir teşebbüs, iki yıl altı ay süren bir fiyat tespiti kartelinde ikinci sırada pişmanlık başvurusu yapmış ve ayrıca uzlaşmıştır. Kurulun başlangıç ceza oranını yüzde 3 olarak belirlediği, ağırlaştırıcı ve hafifletici unsur bulunmadığı varsayılmıştır.

Aynı teşebbüs önaraştırma kararından önce ilk sırada başvurmuş olsaydı ceza hiç verilmeyecekti; üç aylık süreyi kaçırsaydı pişmanlık indirimi uygulanmayacaktı. Örnek, sıranın ve zamanlamanın cezanın tutarını doğrudan belirlediğini gösterir. Gerçek dosyada başlangıç oranı, ağırlaştırıcı ve hafifletici unsurlar Kurulca somut olaya göre belirlenir.

Başvurunun Şartları ve Usulü

Başvurunun hazırlanması için süre de istenebilir. Başvuru sahibi kartelin etkilediği ürünleri, kartelin süresini ve taraf teşebbüslerin ve varsa kolaylaştırıcıların isim veya unvanlarını sunarsa, görevli birim (a) bendindeki bilgi ve belgeleri tamamlaması için süre verebilir (m.6/3). Süre talebi yazılı yapılır; (a) bendindeki bilgiler sözlü olarak da sunulabilir ve bu durumda görevli birimce yazıya geçirilip başvuru sahibine teyit ettirilir (m.6/4). Talebin yapıldığı tarih ve saati belgeleyen bir yazı başvuru sahibine verilir (m.6/5). Sıranın önem taşıdığı bir sistemde bu yazı, başvurunun zamanını kanıtlayan belgedir.

Başvurunun tamamlanmasından sonra edinilen ek bilgi ve belgeler, ikinci yazılı savunma süresinin bitiminden önce ve ivedilikle Kuruma sunulmalıdır (m.6/7). Başvuruda sunulan bilgi ve belgeler, koşulların ihlal edildiği saptansa bile delil olarak kullanılabilir (m.6/10). Kurul soruşturma sonunda ihlalin kartel niteliğinde olmadığına karar verse bile, başvurusu kabul edilerek karara bağlananlar bakımından Yönetmelik hükümleri uygulanır (m.10).

Kartel Kolaylaştırıcıları, Gizlilik ve Dosyaya Erişim

2023 Yönetmeliği, kartel taraflarıyla aynı pazar seviyesinde faaliyet göstermeden kartelin kurulmasına veya sürdürülmesine aracılık eden teşebbüsleri ve teşebbüs birliklerini “kartel kolaylaştırıcısı” olarak ayrıca tanımlar. Sektör derneği, danışmanlık şirketi veya bilgi toplayan bir aracı bu rolü üstlenebilir. Yönetmelik başvuru sahibini kartel tarafıyla sınırlı tanımlamaz; bağımsız başvuru, bilgi sunma ve ihlale zorlamama şartlarını ise kolaylaştırıcıları da anarak düzenler (m.3/1-a, d; m.4; m.6/6). Teşebbüs birliklerinin rekabeti kısıtlayan karar ve eylemleri de 4054 m.4 kapsamındadır.

Başvurunun gizliliği iki yönlüdür. Başvuru sahibi, görevli birim aksini belirtmedikçe başvuruyu soruşturma raporunun tebliğine kadar gizli tutmakla yükümlüdür (m.6/1-ç). Öte yandan sözlü olarak sunulan bilgiler görevli birimce yazıya geçirilir, başvuru sahibine teyit ettirilir ve Kurum içi yazışma olarak saklanır; delil olarak kullanılabilecek bu bilgileri soruşturma tarafları ancak soruşturma raporunun tebliğinden sonra Kurum bünyesinde inceleyebilir (m.6/4). Dosyaya Giriş Hakkının Düzenlenmesine ve Ticari Sırların Korunmasına İlişkin Tebliğ (2010/3) de pişmanlık kapsamında sözlü olarak elde edilen bilgileri Kurum içi yazışma sayar ve bunların Kurum merkezinde incelenebileceğini öngörür (m.7/2, 10/2). Bu düzen, başvuru sahibinin beyanlarının kopya olarak dolaşıma girmesini sınırlar.

Yöneticiler ve Çalışanlar: Bireysel Başvuru

Yönetmelik, yöneticilerin ve çalışanların teşebbüsten bağımsız olarak da başvurabilmesine imkân tanır. Kurul önaraştırma kararı vermeden önce, kartel taraflarından, kolaylaştırıcılardan ve bunların yöneticilerinden ve çalışanlarından bağımsız olarak gerekli bilgi ve belgeleri sunan ilk yönetici veya çalışana para cezası verilmez; ancak bunun için teşebbüs adına yapılmış bir bağışıklık başvurusunun bulunmaması gerekir (m.7/1). Önaraştırma başladıktan sonra ihlali ispatlayacak deliller yoksa aynı imkân soruşturma raporunun tebliğine kadar devam eder (m.7/2).

Teşebbüs içinde kartelden haberdar olan bir yöneticinin bireysel başvurusu, teşebbüsün bağışıklık şansını ortadan kaldırabilir; çünkü teşebbüs bağışıklığı, önaraştırma öncesinde bir yönetici veya çalışan başvurusunun bulunmamasına bağlıdır (m.4/1). Bu nedenle iç soruşturmanın hızlı yürütülmesi ve yönetim ile çalışanlar arasındaki bilgi akışının hukuki danışmanlıkla yönetilmesi gerekir. Yöneticilere verilen cezalar rekabet ihlalinde yöneticiye ve çalışana ceza yazımızda anlatılmıştır.

Pişmanlık, Uzlaşma ve Taahhüt Birlikte Nasıl İşler?

Pişmanlık tek başına kullanılabileceği gibi uzlaşma ile birlikte de kullanılabilir. Uzlaşma Yönetmeliğine göre Kurul, ihlalin varlığını ve kapsamını kabul eden soruşturma taraflarıyla soruşturma raporunun tebliğine kadar uzlaşabilir ve idari para cezasında yüzde ondan yüzde yirmi beşe kadar indirim uygulanabilir (m.4/3-4). Pişmanlık başvurusu da varsa iki indirim oranı toplanarak birlikte uygulanır (m.7/3). Ceza Yönetmeliği Kılavuzuna göre her iki indirim de Ceza Yönetmeliğine göre hesaplanan nihai ceza miktarı üzerinden yapılır.

Uzlaşma sürecinde gizlilik yükümlülüğünün ihlali ayrıca risklidir: uzlaşma görüşmelerinin içeriği ve bu kapsamda erişilen bilgi ve belgeler diğer taraflar bakımından nihai karara kadar gizli tutulur; ihlal halinde uzlaşma kararı geri alınarak yeni soruşturma başlatılabilir ve bu ihlal cezada ağırlaştırıcı unsur sayılabilir (Uzlaşma Yön. m.12; Ceza Yön. m.6/2). Taahhüt ve uzlaşma taahhüt ve uzlaşma yazımızda ayrıntılı olarak anlatılmıştır.

Pişmanlığın Kapsamadığı Riskler

Bu nedenle başvuru kararı yalnız idari para cezası riski üzerinden değil, ortaya çıkacak ihlalin tazminat ve ceza sonuçları, sözleşmelerdeki uyum beyanları ve kamu ihalelerine etkisi birlikte değerlendirilerek verilmelidir. Rekabet ihlalinden doğan tazminat rekabet ihlali tazminat davası yazımızda anlatılmıştır.

Yerinde İnceleme Günü ve İç Soruşturma

Pek çok teşebbüs kartel riskini ilk kez Kurum uzmanları kapıya geldiğinde öğrenir. Yerinde inceleme bir önaraştırma kapsamında yapılıyorsa, önaraştırma öncesi bağışıklık kapısı (m.4/1) kapanmış olur; ancak Kurumda ihlali ispatlayacak delil yoksa m.4/2’deki bağışıklık ve soruşturma bildiriminden itibaren üç aylık indirim imkânı devam eder. Bu dönemde yapılacak en ağır hata belge silmektir: bilgi ve belgelerin gizlenmemesi veya ortadan kaldırılmaması pişmanlığın şartıdır (m.6/1-b) ve yerinde incelemenin engellenmesi gayri safi gelirin binde beşi ile engelleme süren her gün için on binde beş oranında ayrıca cezalandırılır (4054 m.16/1-d, 17/1-b).

Yerinde inceleme protokolü yerinde incelemede şirketin hak ve yükümlülükleri, ihlali erken fark etmeyi sağlayan sistem ise rekabet uyum programı yazılarımızda anlatılmıştır.

Sık Yapılan Hatalar

• Pişmanlık başvurusunun soruşturma kararından sonra hiç mümkün olmadığını sanmak; indirim imkânı soruşturma bildiriminden itibaren üç ay devam eder.
• Üç aylık süreyi kaçırmak; 2023 Yönetmeliği bu süreyi indirim için şart koşar.
• Katma değer taşımayan, Kurumun zaten elinde olan belgelerle başvurmak.
• Başvuru öncesinde veya sonrasında e-posta ve mesaj silmek.
• Başvurudan sonra kartel toplantılarına katılmaya devam etmek veya başvuruyu diğer taraflara sızdırmak.
• Yöneticinin bireysel başvurusunun teşebbüsün bağışıklık şansını etkileyebileceğini gözden kaçırmak.
• Pişmanlığın tazminat davalarından ve ihaleye fesat karıştırma suçundan da koruyacağını düşünmek.
• Hâkim durum veya dikey ihlallerde pişmanlık başvurusu yapılabileceğini sanmak.
• 2009 Yönetmeliğine göre hazırlanmış eski oran ve süre bilgileriyle karar vermek.

Hukukçular Evi Bu Süreçte Ne Yapar?

Hukukçular Evi Ankara olarak kartel şüphesi doğan şirketlerde gizlilik içinde iç soruşturma yürütüyor, belge koruma talimatlarını hazırlıyor ve davranışın 2023 Aktif İşbirliği Yönetmeliği kapsamında bir kartel olup olmadığını değerlendiriyoruz. Görevli birime süre talebi ve başvuru dosyasını hazırlıyor, başvurudan nihai karara kadar aktif işbirliği yükümlülüklerinin yerine getirilmesini takip ediyor, gerekirse pişmanlık ve uzlaşma seçeneklerini birlikte kurguluyoruz. Yöneticilerin bireysel durumunu ayrıca değerlendiriyor, zarar görenlerin tazminat taleplerine karşı savunmayı da planlıyoruz.

Gizli ön değerlendirme için 0554 648 37 15 numaralı telefondan veya WhatsApp hattımızdan bize ulaşabilirsiniz. Rekabet hukukuna ilişkin hizmetlerimiz Rekabet Hukuku: Soruşturma ve İdari Para Cezaları sayfasında yer alır.

Sıkça Sorulan Sorular

Pişmanlık başvurusunda tam bağışıklığı kim alır?

Kurul önaraştırma kararı vermeden önce, diğer kartel taraflarından bağımsız olarak gerekli bilgi ve belgeleri sunan ve şartları yerine getiren ilk başvuru sahibi. Önaraştırma başladıktan sonra da Kurumda ihlali ispatlayacak delil yoksa soruşturma raporunun tebliğine kadar ilk başvuran bağışıklık alabilir (Aktif İşbirliği Yön. m.4).

Soruşturma başladıktan sonra başvurulabilir mi?

Evet, ancak indirim için başvurunun soruşturma bildiriminin tebliğinden itibaren üç ay içinde ve soruşturma raporunun tebliğinden önce yapılması ve sunulan belgelerin katma değer yaratması gerekir (m.5/1, 6/2).

İndirim oranları nedir?

Bağışıklık alamayan ilk başvurana yüzde 25-50, ikinciye yüzde 20-40, diğerlerine yüzde 15-30 indirim uygulanır. Kurul nihai kararda, başvuru sahibine bildirdiği aralığın dışına çıkamaz (m.5/1, 6/9).

Yöneticiler de bağışıklıktan yararlanır mı?

Evet. Bağışıklık alan teşebbüsün yöneticilerine ve çalışanlarına da ceza verilmez (m.4/3). Yöneticiler ve çalışanlar teşebbüsten bağımsız olarak da başvurabilir (m.7-9).

Hangi ihlaller pişmanlık kapsamındadır?

Yalnız karteller: rakipler arasında fiyat tespiti, müşteri, sağlayıcı, bölge veya ticaret kanalı paylaşımı, arz kısıtlaması veya kota ve ihalelerde danışıklı hareket (m.3/1-ç). Hâkim durumun kötüye kullanılması ve dikey ihlaller kapsam dışıdır.

Başvuru için hangi bilgiler gerekir?

Kartelin etkilediği ürünler, coğrafi kapsamı, süresi, taraflar ve kolaylaştırıcılar, görüşmelerin tarihleri, yerleri, katılımcıları ve kullanılan iletişim araçları ile eldeki diğer belgeler (m.6/1-a). Ürünler, süre ve taraf isimleri verilirse belgelerin tamamlanması için süre istenebilir (m.6/3).

Başvurudan sonra kartelden hemen çekilmek gerekir mi?

Kural olarak evet. Görevli birim, kartelin ortaya çıkarılmasını zorlaştıracağı gerekçesiyle aksini belirtmedikçe kartele taraf olmaya son verilmelidir (m.6/1-c).

Pişmanlık tazminat davalarından korur mu?

Hayır. 4054 m.57 ve 58’deki tazminat sorumluluğu için pişmanlık başvurusu yapana bir muafiyet öngörülmemiştir; anlaşma veya ağır ihmal halinde üç kat tazminat talep edilebilir.

Pişmanlık ve uzlaşma birlikte kullanılabilir mi?

Evet. Uzlaşma ile yüzde 10-25 indirim uygulanabilir ve pişmanlık başvurusu da varsa iki indirim oranı toplanarak birlikte uygulanır (Uzlaşma Yön. m.4/4, 7/3).

Bağışıklık sonradan kaybedilebilir mi?

Evet. Şartlar ihlal edilirse veya başvuru sahibinin diğer tarafları ihlale zorladığı saptanırsa bağışıklık kaybedilir; bu durumda Kurul cezayı üçte bir ile yarısı arasında indirebilir (m.6/8).

Pişmanlık başvurusu sözlü yapılabilir mi?

Süre talebi yazılı yapılır; ancak kartele ilişkin temel bilgiler sözlü olarak da sunulabilir. Bu bilgiler görevli birimce yazıya geçirilip başvuru sahibine teyit ettirilir ve Kurum içi yazışma olarak saklanır (m.6/4).

Kartel kolaylaştırıcısı kimdir?

Kartel taraflarıyla pazarın aynı seviyesinde faaliyet göstermeden kartelin kurulmasına veya sürdürülmesine aracılık eden ya da bunu kolaylaştıran teşebbüs veya teşebbüs birliğidir (m.3/1-d). Örneğin rakipler arasında bilgi aktaran bir aracı bu niteliği taşıyabilir.

Üç aylık süreyi kaçırdım, hiç indirim alamaz mıyım?

Pişmanlık indiriminden yararlanılamaz; ancak soruşturma raporunun tebliğine kadar uzlaşma yoluyla yüzde 10-25 indirim mümkündür (Uzlaşma Yön. m.4) ve yerinde incelemeye yardım gibi hafifletici unsurlar Ceza Yönetmeliği m.7 kapsamında değerlendirilebilir.

2023 öncesinde yapılan başvurulara hangi kurallar uygulanır?

Yeni Yönetmelikten önce yapılan başvurularda eski Yönetmeliğin koşul, usul ve indirim oranlarına ilişkin hükümlerinden başvuru sahibi lehine olanlar uygulanır; üç aylık süre de yürürlükten önce başlatılan soruşturmalarda uygulanmaz (geçici m.1-2).