Koruma Amaçlı İmar Planı ve Yenileme Alanları (2863 sayılı Kanun m.16-17 ve 5366 sayılı Kanun)

Bir alanın sit ilan edilmesi, o alandaki plan düzeninin bittiği anlamına gelir: 2863 sayılı Kanunun 17. maddesine göre bir alanın koruma bölge kurulunca sit olarak ilanı, bu alanda her ölçekteki plan uygulamasını durdurur. Yerine geçen iki araç vardır — kısa vadede geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları, uzun vadede koruma amaçlı imar planı. Sit alanlarında dönüşüm yapılacaksa üçüncü bir rejim daha devreye girer: 5366 sayılı Kanun kapsamındaki yenileme alanları. Bu rehber üç rejimi birlikte ele alır.

İçindekiler

• Sit ilanı ve plan uygulamasının durması
• Geçiş dönemi koruma esasları: üç ay
• Koruma amaçlı imar planı: üç yıllık takvim
• Onay süreci ve altmış gün kuralı
• Plan iptal edilirse ne olur
• Ruhsatsız yapı yasağı (m.16)
• 5366: yenileme alanı nedir
• Yenileme alanı nasıl ilan edilir
• Yenileme projeleri ve uygulama
• Kısıtlama, anlaşma ve kamulaştırma
• Hazine taşınmazları ve beş yıl kuralı
• Geçici 1. madde ve AYM iptali
• İki plan rejiminin karşılaştırması
• Sıkça sorulan sorular

Sit İlanı ve Plan Uygulamasının Durması

21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun, 14/7/2004 tarihli ve 5226 sayılı Kanunla değiştirilen 17. maddesinin (a) bendi şöyle başlar: “Bir alanın koruma bölge kurulunca sit olarak ilanı, bu alanda her ölçekteki plân uygulamasını durdurur.”

Bu cümle, tek başına ağır bir hukuki sonuç doğurur. Sit kararından önce yürürlükte olan nazım ve uygulama imar planları geçerliliğini kaybetmez ama uygulanamaz hâle gelir. Ruhsat, parselasyon, ifraz-tevhit gibi plana dayalı işlemler duraklar. Malik açısından bu, çoğu zaman habersiz yaşanan ani bir kısıtlılıktır.

Aynı bent, etkileşim alanını da düzenler: sit alanının etkileşim-geçiş sahası varsa 1/25.000 ölçekli plan kararları ve notları, alanın sit statüsü dikkate alınarak yeniden gözden geçirilerek ilgili idarelerce onaylanır. Yani sit kararının etkisi, sit sınırının içiyle sınırlı kalmaz; komşu alandaki üst ölçekli plan kararları da yeniden değerlendirilmek zorundadır.

Geçiş Dönemi Koruma Esasları: Üç Ay

Plan uygulamasının durmasıyla oluşan boşluğu doldurmak için Kanun bir ara rejim kurar. 8/8/2011 tarihli ve 648 sayılı KHK ile değişik hükme göre: “Koruma amaçlı imar planı yapılıncaya kadar, koruma bölge kurulu tarafından üç ay içinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları belirlenir.”

Geçiş dönemi koruma esasları, koruma amaçlı imar planı yürürlüğe girene kadar o alanda neyin yapılıp neyin yapılamayacağını belirleyen kurallar bütünüdür. Uygulamada yapı yüksekliği, kat adedi, cephe ve malzeme kuralları, onarım ve tadilat izinleri bu esaslara göre değerlendirilir.

Koruma Amaçlı İmar Planı: Üç Yıllık Takvim

Asıl çözüm koruma amaçlı imar planıdır ve Kanun bunun için de bir takvim koyar: belediyeler, valilikler ve ilgili kurumlar söz konusu alanda üç yıl içinde koruma amaçlı imar planı hazırlatıp incelenmek ve sonuçlandırılmak üzere koruma bölge kuruluna vermek zorundadır.

Süre mutlak değildir: üç yıllık süre içinde zorunlu nedenlerle plan yapılamadığı takdirde koruma bölge kurulunca gerekçeli olarak bu süre uzatılabilir; uzatılan süre içerisinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları uygulanır. Uzatmanın gerekçeli olması gerektiği açıkça yazılmıştır; gerekçesiz veya kalıp gerekçeli uzatma kararları hukuka aykırılık iddiasının konusudur.

Planın içeriği ve yapım usulü, 26/7/2005 tarihli ve 25887 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi ve Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelikte düzenlenmiştir. Yönetmelik, 2863 sayılı Kanunun 17. maddesine dayanılarak hazırlanmıştır ve sit alanları ile etkileşim-geçiş sahalarında yapılacak koruma amaçlı imar planı ve çevre düzenleme projelerinin hazırlanma, uygulama ve denetim sürecinde uyulacak teknik ve yönetsel esasları ile müelliflerin görev, yetki ve sorumluluklarını kapsar.

Onay Süreci ve Altmış Gün Kuralı

Koruma amaçlı imar planının onay süreci, olağan imar planlarından farklı işler ve idarenin hareketsiz kalmasına özel bir sonuç bağlanmıştır. Maddeye göre: ilgili idareler, koruma amaçlı imar planını en geç iki ay içinde görüşür ve varsa değişmesini istediği hususları koruma bölge kuruluna bildirir. Koruma bölge kurulunda bu hususlar değerlendirilir ve kurul tarafından uygun görülen hâliyle planlar ilgili idarelere onaylanmak üzere gönderilir.

Kritik cümle bundan sonrasıdır: “Planlar koruma bölge kurulunun uygun gördüğü şekliyle ilgili idarelerce altmış gün içinde onaylanmak zorundadır. Bu süre içinde görüşülmeyen ya da onaylanmayan planlar kesinleşerek yürürlüğe girer.”

Plan İptal Edilirse Ne Olur

Sit alanlarındaki planların yargı denetiminden geçmesi sık görülen bir durumdur. Kanun bu ihtimali de öngörmüştür: sit alanlarına ilişkin tüm ölçeklerde yapılmış; koruma bölge kurullarının uygun görüşü alınarak yürürlüğe giren planların yargı kararları ile uygulamasının durdurulması veya iptal edilmesi hâlinde ilgili koruma bölge kurulunca geçiş dönemi yapılanma şartları yeniden belirlenir.

Bu hükmün pratik sonucu şudur: plan iptal edildiğinde alan kuralsız kalmaz, yeniden geçiş dönemi rejimine döner. Malik açısından anlamı ise iki yönlüdür. Olumlu yön: planın iptali, kısıtlayıcı plan kararının ortadan kalkmasını sağlar. Olumsuz yön: yerine geçen geçiş dönemi şartları, çoğu zaman plandan daha kısıtlayıcı olabilir. Bu nedenle sit alanlarındaki plan iptali davalarında, iptal sonrasında hangi rejimin uygulanacağı baştan hesaplanmalıdır.

Plan değiştiğinde daha önce alınmış ruhsat ve izinlerin akıbeti ayrı bir tartışmadır; imar hukukunda kazanılmış hak rehberi bu konuyu ele alır.

Ruhsatsız Yapı Yasağı (m.16)

2863 sayılı Kanunun 16. maddesi, koruma alanlarındaki yapılaşmaya mutlak bir yasak getirir: “Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile bunların korunma alanlarında ruhsatsız olarak inşaat yapmak yasaktır.”

Maddenin ikinci cümlesi yaptırımı gösterir: buralarda ruhsatsız olarak yapılacak inşaatlar ile koruma amaçlı imar planlarında plana, sitlerde sit şartlarına aykırı olarak inşa edilen yapılar hakkında imar mevzuatına göre işlem yapılır. Yani 3194 sayılı İmar Kanununun 32 ve 42. maddelerindeki yapı tatil tutanağı, mühürleme, para cezası ve yıkım rejimi devreye girer — ancak sit alanında olmanın kendisi, ayrıca ağırlaştırıcı bir unsurdur.

5366: Yenileme Alanı Nedir

5/7/2005 tarihli ve 25866 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun, sit alanlarında dönüşüm yapılabilmesi için özel bir rejim kurar.

Kanunun 1. maddesine göre amaç; büyükşehir belediyeleri, büyükşehir belediyeleri sınırları içindeki ilçe ve ilk kademe belediyeleri, il, ilçe belediyeleri ve nüfusu 50.000’in üzerindeki belediyelerce ve bu belediyelerin yetki alanı dışında il özel idarelerince; yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş, kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurullarınca sit alanı olarak tescil ve ilan edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarının, bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden inşa ve restore edilerek; bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulması, tabiî afet risklerine karşı tedbirler alınması ve tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılmasıdır.

Yenileme Alanı Nasıl İlan Edilir

İlan usulü 2. maddededir ve birden çok aşamalıdır. 2/7/2018 tarihli ve 700 sayılı KHK ile yapılan değişiklikten sonra onay makamı Bakanlar Kurulu yerine Cumhurbaşkanıdır.

Bu zincir, dava stratejisi bakımından önemlidir: yenileme alanı ilanına karşı açılacak davada hedef alınacak işlem Cumhurbaşkanı kararıdır; meclis kararları ise bu kararın hazırlık işlemleri niteliğindedir. Buna karşılık meclis kararındaki yeter sayı eksikliği veya büyükşehirde büyükşehir belediye meclisi onayının alınmamış olması, nihai karar bakımından şekil yönünden hukuka aykırılık sebebidir.

Alanın belirlenmesinden sonra 2. maddenin devamı taşınmazların tabi olacağı rejimi kurar: belirlenen alan sınırları içindeki tüm taşınmazlar, belediyece ve il özel idaresince hazırlanacak yenileme projelerinin kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurulunca karara bağlanmasını müteakip bu Kanuna göre yapılacak yenileme projesi hükümlerine tâbi olurlar. Büyükşehir sınırları içinde büyükşehir belediyelerinin yapacakları dışında kalan yenileme projeleri, ilçe belediyelerince hazırlanıp meclislerinde kabulünden sonra büyükşehir belediye başkanınca onaylanarak yürürlüğe girer.

Yenileme Projeleri ve Uygulama

3. madde uygulamayı düzenler ve geniş bir esneklik tanır: yenileme projeleri ve uygulamaları ilgili il özel idareleri ve belediyeler eliyle yapılır veya kamu kurum ve kuruluşları ya da gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerine yaptırılarak uygulanır. Bu alanlarda Toplu Konut İdaresi ile ortak uygulama yapılabileceği gibi, Toplu Konut İdaresine de uygulama yaptırılabilir.

Malik açısından en önemli hüküm üçüncü fıkradadır: yenileme alanı içinde yapı parsellerindeki uygulamalarda kendi parseli ve yapısı aynen korunarak yenilenecek yapılar, projenin bütünlüğünü bozmamak şartıyla belediyece kabul edilen projeye bağlı kalmak ve il özel idaresi ve belediyenin belirleyeceği amaçta kullanılmak kaydıyla parsel sahibince yapılabilir. Bu durumlarda uygulamanın projeyle eş zamanlı olarak başlatılması ve tamamlanması esastır; aksi takdirde il özel idaresi ve belediyece Kanun hükümleri uygulanır.

Nitekim aynı maddeye göre yenileme projelerinin gerektirdiği uygulamalar, verilen süre içinde yapı malikince yapılmadığı takdirde, il özel idaresi veya belediye tarafından yapılarak masrafı yapı malikinden tahsil edilir. 6306 sayılı Kanunun 16. maddesiyle eklenen fıkra ise bir yumuşatma getirir: il özel idaresi veya belediye tarafından, yapı malikinin uygulama masraflarını ödemesini kolaylaştırıcı tedbirler alınabilir ve bu tedbirlere ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.

Projelerin onay mercii de özeldir: yenileme projelerini onaylamak üzere 2863 sayılı Kanunun 51. maddesine göre gerektiği kadar Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu oluşturulur; kurulca onaylanan projeler il özel idaresi veya belediyece uygulanır. Projelerin içeriği ise şöyle tanımlanmıştır: uygulama alanı içerisinde bulunan taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının rölöve, restitüsyon, restorasyon projeleri ile onarılacak veya yeniden inşa edilecek yapıların imar mevzuatında öngörülen projelerinden oluşur.

İki muafiyet de dikkat çekicidir: yenileme alanlarındaki uygulamalar her türlü vergi, resim, harç ve ücretlerden muaftır; ayrıca yapılacak uygulamalarda her türlü mal ve hizmet alımları ile yapım işleri, ceza ve ihalelerden yasaklama hükümleri hariç olmak üzere 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerinden muaftır.

Kısıtlama, Anlaşma ve Kamulaştırma

4. madde, malikin tasarruf yetkisine doğrudan müdahale eden hükümleri içerir. İlk fıkra geçici kısıtlama yetkisi verir: il özel idaresi ve belediye, yenileme alanı ilan edilen yerlerdeki taşınmazlar üzerinde, her türlü yapılaşma, kullanım ve işletme konularında proje tamamlanıncaya kadar geçici kısıtlamalar uygulayabilir.

Boşaltma, yıkım ve kamulaştırmada ise sıralama nettir: anlaşma yolu esastır. Anlaşma sağlanamayan hâllerde gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmazlar ilgili il özel idaresi ve belediye tarafından kamulaştırılabilir.

Madde, mülkiyeti belirsiz taşınmazlar için de özel yetki tanır: tapuda mülkiyet hanesi açık olan taşınmazlar ile varisi belli olmayan, kayyım tayin edilmiş, ihtilaflı, davalı ve üzerinde her türlü mülkiyet ve mülkiyetin gayri aynî hak tesis edilmiş olan taşınmazlar için de aynı madde hükümlerine göre kamulaştırma işlemleri yürütülür. İdareler bu işlemlerde veraset ilamı çıkarttırmaya, kayyım tayin ettirmeye veya tapuda kayıtlı son malike göre işlem yapmaya yetkilidir.

Kamulaştırmaya alternatifler de sayılmıştır: il özel idareleri ve belediyeler taşınmaz mülkiyetinin kamulaştırılması yerine, uygun gördükleri takdirde satın alma, kat karşılığı ve Türk Medenî Kanununda düzenlenen intifa hakkı veya üst hakkı kurulması yoluyla sınırlı aynî hak tesis edebilir. Ayrıca 6306 sayılı Kanunun 15. maddesiyle eklenen fıkra, yenileme alanı sınırları içinde yapılı veya yapısız imar parsellerine, tasdik edilen mimarî projelere uygun olarak 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanununun toplu yapıya ilişkin hükümlerine göre tek bir kat mülkiyeti tesis edilebilmesine imkân tanır.

Hazine Taşınmazları ve Beş Yıl Kuralı

Yenileme alanında kalan Hazine taşınmazları için 4. madde özel bir devir rejimi kurar. Bir kamu hizmetine tahsisli olanlar, ön izin verilmiş veya üzerinde irtifak hakkı tesis edilmiş olanlar, 2565 sayılı Kanun kapsamındaki askerî yasak ve güvenlik bölgeleri ile sivil ve askerî hava alanları ve mania planları kapsamında kalan yerler hariç olmak üzere; bu taşınmazlar Cumhurbaşkanı kararı ile projeyi yürüten il özel idaresine veya belediyeye bedelsiz olarak devredilir.

Devrin bir güvencesi vardır: devir tarihinden itibaren beş yıl içinde devir amacına uygun olarak kullanılmayan taşınmazlar, bedelsiz olarak re’sen Hazine adına tescil edilir. Ayrıca bu taşınmazlardan elde edilecek gelirin, proje ve uygulama giderleri düşüldükten sonra kalan kısmının yüzde ellisi Hazineye aktarılır.

Devir süreci tamamlanana kadar da bir koruma getirilmiştir: yenileme alanı ilan edilen yerlerde, yenileme projesi kapsamında kalan taşınmazlar devir işlemleri sonuçlandırılıncaya kadar Hazinece satılamaz, kiraya verilemez, tahsis edilemez, ön izin veya irtifak hakkına konu edilemez.

Vakıf taşınmazları için ise ayrı bir usul öngörülmüştür: mülkiyeti veya idaresi Vakıflar Genel Müdürlüğüne ait bulunan taşınmazlar ile tapu kayıtlarında vakıf şerhi bulunan taşınmazlarda Kanun hükümlerinin nasıl uygulanacağı, Vakıflar Genel Müdürlüğü ile il özel idaresi veya belediyece müştereken belirlenir.

Finansman kaynağı da Kanunda gösterilmiştir: yenileme alanlarında uygulanacak projelerin kamulaştırma, plan, proje ve yapım işlerinde kullanılmak üzere, 2863 sayılı Kanunun 12. maddesine göre oluşturulan Taşınmaz Kültür Varlıklarının Korunmasına Katkı Payı hesabından belediyelere aktarma yapılır.

Geçici 1. Madde ve Anayasa Mahkemesi İptali

5366 sayılı Kanuna 18/6/2020 tarihli ve 7247 sayılı Kanunun 5. maddesiyle eklenen geçici 1. madde, kamulaştırma davalarında malikin önüne ağır bir mali engel koyuyordu. Hüküm özetle şuydu: bu Kanun uyarınca alınmış kamulaştırma kararları üzerine mahkeme kararıyla idare adına tescil edilen taşınmazların kamulaştırma işlemlerinin iptali istemiyle idari yargıda açılmış davalarda iptal kararı verilmesi sebebiyle idare aleyhine açılacak davalarda; idarece ödenmiş olan kamulaştırma bedelinin davacı tarafından mahkeme veznesine depo edilmesi şarttı.

Depo edilecek bedel, taşınmazın idare adına tescil edildiği tarih başlangıç kabul edilmek üzere davanın açıldığı tarihe kadar yasal faizi işletilerek hesaplanıyor; bedel depo edilmeden açılan davalarda mahkemece verilecek iki haftalık kesin süre içinde depo edilmemesi hâlinde davanın açılmamış sayılmasına karar veriliyordu. İkinci fıkra ise bu hükmü kanun yolu aşamasında bulunanlar dâhil derdest davalara da uygulatıyordu.

Kanunun 7. maddesi ise genel bir öncelik kuralı koyar: “Bu Kanun kapsamında yer alan yenileme alanlarında, uluslararası hukuktan doğan yükümlülükler saklı kalmak kaydıyla, diğer kanunların bu Kanuna aykırı hükümleri uygulanmaz.” Bu hüküm, yenileme alanlarında 3194 sayılı İmar Kanunu ve diğer mevzuatın aykırı hükümlerini devre dışı bırakır; ancak “uluslararası hukuktan doğan yükümlülükler” istisnası, kültürel miras sözleşmelerine dayanan iddialar bakımından açık bir kapı bırakmaktadır.

İki Plan Rejiminin Karşılaştırması

Aynı taşınmaz her iki rejime birden tabi olabilir: sit alanında koruma amaçlı imar planı yürürlükteyken, alan ayrıca yenileme alanı ilan edilebilir. Bu durumda hangi işleme karşı, hangi sürede dava açılacağı ayrı ayrı belirlenmelidir. Kentsel dönüşümün diğer araçlarıyla ilişkisi için kentsel dönüşüm rehberi, Belediye Kanunu m.73 ve kentsel dönüşümü kim uygular sayfaları; üst ölçekli plan bağlantısı için çevre düzeni planı ve plan kademelenmesi rehberi incelenebilir.

Malik İçin Yol Haritası

1. Statüyü belirleyin: Taşınmaz sit alanında mı, koruma alanında mı, yoksa etkileşim-geçiş sahasında mı? Sit derecesi nedir?
2. Hangi rejim işliyor: Geçiş dönemi koruma esasları mı, yürürlükte bir koruma amaçlı imar planı mı, yoksa yenileme projesi mi?
3. Süreleri çıkarın: Sit ilanı ne zaman yapıldı, üç aylık ve üç yıllık süreler işledi mi, uzatma kararı var mı ve gerekçeli mi?
4. Yenileme alanı varsa: Meclis kararı yeter sayıyla mı alındı, büyükşehirde büyükşehir belediye meclisi onayı var mı, Cumhurbaşkanı kararı hangi tarihli?
5. Proje durumu: Yenileme projesi koruma bölge kurulunca onaylandı mı, size tebliğ edildi mi?
6. Kendi yapma hakkı: 5366 m.3/3 kapsamında kendi parselinizi yenileme talebinde bulundunuz mu? Başvuru yazılı ve tarihli mi?
7. Kısıtlama işlemi: Yapılaşma, kullanım veya işletme kısıtlaması getirildiyse bu bir idari işlemdir ve dava konusu edilebilir.
8. Kamulaştırma: Önce anlaşma teklifi yapıldı mı? Bedel taksitle mi ödenecek? Taksit koşulları nelerdir?
9. Uzayan kısıtlılık: Proje yıllarca uygulanmadan kısıtlılık sürüyorsa hukuki el atma yolu değerlendirilmelidir.
10. Eski dosyalar: 2020–2023 arasında geçici 1. madde nedeniyle davası açılmamış sayılan dosyalar, AYM iptali karşısında yeniden incelenmelidir.

Sıkça Sorulan Sorular

Hangi Rejimin İşlediğini Belirleyelim

Sit alanı dosyalarında yanlış cephede savaşmak çok kolaydır: geçiş dönemi esaslarına dayanan bir ret işlemine karşı koruma amaçlı imar planını hedef almak ya da yenileme projesi onayına karşı süresi geçmiş bir Cumhurbaşkanı kararını tartışmak sonuç vermez. Tapu kaydı, kurul kararları ve idare yazışmaları bir araya geldiğinde hangi rejimin işlediği ve hangi sürenin aktığı netleşir.

İlgili Rehberler

• Sit Alanında Yapılaşma İzni ve Kurul Kararına Dava — dilekçe örneği
• Sit Alanı ve Hazine Trampası — kesin inşaat yasağı ve şerh kuralı
• Çevre Düzeni Planı ve Plan Kademelenmesi — üst ölçekli plan ilişkisi
• İmar Planı Askı İlanı ve İtiraz — süre ve usul
• İmar Planının İptali Dava Dilekçesi Örneği — dilekçe yapısı
• İmar Hukukunda Kazanılmış Hak — plan değişince ruhsat
• Planda Kamuya Ayrılan Taşınmaz ve Hukuki El Atma — uzayan kısıtlılık
• Kamulaştırma Hukuku Rehberi — bedel ve usul başlıkları
• Kamulaştırma Bedelini Ödemeyen İdareye Karşı İcra — tahsil aşaması
• Kentsel Dönüşüm Rehberi (6306) — dönüşümün genel rejimi
• Belediye Kanunu m.73 — belediye eliyle dönüşüm
• Kentsel Dönüşümü Kim Uygular? — yetki paylaşımı
• Gecekondu Kanunu (775) — ıslah ve tasfiye rejimi
• İmar Hukuku Rehberi — tüm başlıkların dizini