Kamu İhalesinde Yasak Fiil ve Davranışlar: Yaptırımlar (4734 m.17, 4735)

Kamu ihalelerinde yasak fiil ve davranışlar iki ayrı listede düzenlenmiştir: ihale sürecine ilişkin olanlar 4734 sayılı Kanunun 17 nci maddesinde, sözleşmenin uygulanmasına ilişkin olanlar ise 4735 sayılı Kanunun 25 inci maddesinde sayılmıştır. Her iki listenin yaptırımları da ağırdır.

Bu yazı konuyu madde numaralarıyla ele alır: iki listenin bentleri, yaptırım zinciri (teminat, fesih, yasaklama, ceza), idari yasaklama ile mahkeme kararıyla yasaklama farkı, sürelerin nasıl belirlendiği, Anayasa Mahkemesinin yasaklamayı nasıl nitelediği ve 2025 tarihli güncel bir Kurul kararı.

1) İki Ayrı Liste, İki Ayrı Aşama

Bu ayrım, hangi maddenin uygulanacağını ve dolayısıyla yaptırımın hangi hükme göre belirleneceğini gösterir. Fiilin hangi aşamada gerçekleştiği belirleyicidir.

2) İhale Sürecindeki Yasak Fiiller (4734 m.17)

İkinci bent en geniş kapsamlı olanıdır ve “rekabeti veya ihale kararını etkileyecek davranışlar” ifadesiyle açık uçlu bir alan tanımlar. Uygulamada tartışmaların çoğu bu bent üzerinde yürür.

3) Sözleşme Aşamasındaki Yasak Fiiller (4735 m.25)

Sözleşme imzalandıktan sonra işleyen liste farklıdır ve yedi bent içerir.

Üçüncü bent teknik bir alanı kapsar ve yapım işlerinde en sık gündeme gelen hükümdür: fen ve sanat kurallarına aykırı, eksik, hatalı veya kusurlu imalat yapılması yasak fiil sayılmıştır.

Altıncı bent ise en geniş olanıdır: mücbir sebepler dışında taahhüdün yerine getirilmemesi, tek başına yasak fiil oluşturur. Bu, mücbir sebep savunmasının neden bu kadar önemli olduğunu gösterir. Şartları için mücbir sebep ve sözleşmenin devri incelememize bakabilirsiniz.

Yedinci bent, izinsiz devri doğrudan yasak fiil hâline getirir. Bu nedenle devir işlemlerinde ihale yetkilisinin yazılı izninin bulunması hayati önemdedir.

4) Yaptırım Zinciri

Yasak fiilin sonuçları tek bir yaptırımdan ibaret değildir; kademeli bir zincir işler.

Zincirin kritik özelliği, aşamaların birbirinin alternatifi değil, tamamlayıcısı olmasıdır. İdari yasaklama alan bir kişi, aynı fiil nedeniyle ayrıca ceza yargılamasına ve mahkeme kararıyla yasaklamaya muhatap olabilir.

5) İdari Yasaklama (4734 m.58)

İdari yasaklama, mahkeme kararına gerek olmaksızın idare tarafından verilen bir yaptırımdır.

Sözleşme aşamasındaki fiiller bakımından ise 4735 m.26 devreye girer: 25 inci maddede belirtilen fiil veya davranışlarda bulundukları tespit edilenler hakkında, fiil veya davranışlarının özelliğine göre sözleşmenin feshi ve 4734 sayılı Kanunun 58 inci maddesi hükümlerinin uygulanması öngörülmüştür.

Yani sözleşme aşamasındaki yasak fiil de nihayetinde aynı yasaklama rejimine bağlanır. Yasaklama süreci hakkında ayrıntı için ihaleden yasaklama incelememize bakabilirsiniz.

6) Mahkeme Kararıyla Yasaklama

Bu, idari yasaklamadan ayrı ve ek bir yaptırımdır. 4734 sayılı Kanunun 59 uncu maddesi ile 4735 sayılı Kanunun 27 nci maddesi paralel düzenlemeler içerir.

Taahhüt tamamlandıktan ve kabul işlemi yapıldıktan sonra tespit edilmiş olsa dahi, ilgili maddede belirtilen fiil veya davranışlardan Türk Ceza Kanununa göre suç teşkil eden fiil veya davranışlarda bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile o işteki ortak veya vekilleri hakkında ceza kovuşturması yapılmak üzere yetkili Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulur.

Hükmolunacak cezanın yanı sıra, idarece 58 inci maddeye göre verilen yasaklama kararının bitiş tarihini izleyen günden itibaren uygulanmak şartıyla, bir yıldan az olmamak üzere üç yıla kadar bu Kanun kapsamında yer alan bütün kamu kurum ve kuruluşlarının ihalelerine katılmaktan mahkeme kararıyla yasaklanırlar.

Dördüncü satır en ağır sonucu doğurur: iki yasaklama üst üste değil, art arda işler. İdari yasaklama sona erdikten sonra mahkeme kararıyla verilen yasaklama başlar. Bu, toplam yasaklılık süresinin belirgin biçimde uzaması demektir.

Yargılama sürecindeki durum

Kanunda, haklarında kamu davası açılmasına karar verilenler bakımından da bir düzenleme öngörülmüştür: bu kişiler ve ilgili fıkrada sayılanlar yargılama sonuna kadar Kanun kapsamında yer alan kamu kurum ve kuruluşlarının ihalelerine katılamaz.

Ayrıca haklarında kamu davası açılmasına karar verilenler, Cumhuriyet Savcılıklarınca sicillerine işlenmek üzere Kamu İhale Kurumuna bildirilir.

Mükerrerlik

Kanunda ayrıca, belirtilen yasak fiil veya davranışlar nedeniyle haklarında mükerrer ceza hükmolunanlar ile bu kişilerin sermayesinin yarısından fazlasına sahip olduğu sermaye şirketleri bakımından özel bir düzenleme bulunmaktadır.

Bu, tekrarlanan ihlallerde yaptırımın ağırlaştığını gösterir ve şirket yapısı üzerinden yasaklamadan kaçınma girişimlerine karşı öngörülmüştür.

7) Anayasa Mahkemesinin Nitelendirmesi

Yasaklamanın hukuki niteliği, savunma stratejisi bakımından önemlidir.

Anayasa Mahkemesi, 4735 sayılı Kanunun 27 nci maddesindeki düzenlemeyi incelerken şu tespiti yapmıştır: “bir yıldan az olmamak üzere üç yıla kadar… mahkeme kararıyla yasaklanırlar” biçimindeki düzenlemeden, kamu ihalelerine katılmaktan yasaklanmanın hukuki niteliğinin hak yoksunluğuna neden olan bir yaptırım (ceza) olduğu anlaşılmaktadır.

Kararda ayrıca Anayasa’nın 38 inci maddesine atıf yapılmıştır: “Suçluluğu hükmen sabit oluncaya kadar, hiç kimse suçlu sayılamaz” denilerek, kişilerin yasal bir düzenlemeye uymadıklarının hükmen saptanmasından sonra suçlu sayılabilecekleri öngörülmektedir.

Bu nitelendirme, yasaklama işlemlerine karşı yürütülecek savunmada kullanılabilecek bir zemin sunar: yaptırımın ceza niteliği taşıması, orantılılık ve kanunilik denetimini gündeme getirir.

8) Güncel Bir Kurul Kararı: İrade Birliği

Rekabeti etkileyen davranışlar bakımından Kamu İhale Kurulu, 3/9/2025 tarihli ve 2025/DK.D-310 sayılı düzenleyici kararında bir değerlendirme yapmıştır.

Karar, iki durumu birlikte ele almaktadır:

Bu, 4734 m.17/b’deki “rekabeti veya ihale kararını etkileyecek davranışlarda bulunmak” hükmünün uygulama alanını gösteren güncel bir örnektir.

Pratik sonucu şudur: teklif bedellerinin belirli bir örüntü göstermesi, tek başına delil oluşturmasa da inceleme başlatan bir gösterge olarak değerlendirilebilmektedir. Bu nedenle teklif hazırlığında bağımsızlık, hem hukuken hem fiilen korunmalıdır.

9) Yasaklamanın Kapsamı: Kimler Etkilenir?

Yasaklama kararı yalnızca fiili işleyen kişiyi değil, ona bağlı belirli kişi ve yapıları da kapsayabilir.

Dördüncü satır çoğu zaman hafife alınır: yasaklama, fiilin işlendiği idareyle sınırlı değildir. Karar, Kanun kapsamında yer alan bütün kamu kurum ve kuruluşlarının ihalelerini kapsar.

Üçüncü satır ise yapısal bir önlem içerir: şirket değiştirerek yasaklamadan kaçınma girişimlerine karşı, sermaye payı üzerinden bağlantı kurulmuştur.

Tüzel kişilerde temsilci sorumluluğu

Bu değerlendirme savunmada kullanılabilir: fiilin şirket iradesi dışında, yetkisiz bir kişi tarafından gerçekleştirildiği ortaya konabiliyorsa, yasaklamanın muhatabı tartışılabilir.

Ancak bu savunmanın somut delille desteklenmesi gerekir: yetki belgeleri, iç yazışmalar ve fiilin öğrenilmesi üzerine alınan tedbirler bu kapsamda sunulabilir.

Yasaklama süresinin belirlenmesi

Kanun, süreyi tek bir rakama bağlamamış; fiil veya davranışların özelliğine göre belirlenmesini öngörmüştür. Bu, idareye takdir alanı tanır ancak bu alan sınırsız değildir.

Son satır kesindir: idare, fiil hafif görünse dahi bir yıldan kısa süreli yasaklama veremez. Buna karşılık üst sınıra yakın bir sürenin gerekçelendirilmesi gerekir.

Gerekçesiz veya ölçüsüz bir süre belirlemesi, yasaklama kararına karşı açılacak iptal davasında ileri sürülebilecek bir husustur.

10) Savunma Kurgusu

Yasak fiil iddiasıyla karşılaşıldığında savunmanın hangi eksende kurulacağı, iddianın türüne göre değişir.

Beşinci satır, sözleşme aşamasındaki en yaygın iddiadır ve savunması doğrudan mücbir sebep şartlarına bağlıdır: beş şartın gerçekleştiği ve yirmi günlük bildirim süresine uyulduğu gösterilmelidir.

Altıncı satır için ölçüt, alt yüklenicilik ile devir arasındaki sınırdır. İşin bir kısmının alt yükleniciye yaptırılması yasak değildir; tamamının yaptırılması izinsiz devir olarak değerlendirilebilir. Konu için alt yüklenici kuralları incelememize bakabilirsiniz.

11) Yasaklama Kararına Karşı Dava

Yasaklama kararı bir idari işlemdir ve idari yargıda iptal davasına konu edilebilir.

Dördüncü satır pratikte belirleyicidir: yasaklama süresi işlemeye devam ettiğinden, iptal davasıyla birlikte yürütmenin durdurulması talebinde bulunulması, dava sonuçlanana kadar geçecek sürede hak kaybını önleyebilir.

Beşinci satır ise iki sürecin bağımsızlığını gösterir: ceza yargılamasının sonucu beklenmeden idari yasaklama uygulanabilir; buna karşılık ceza yargılamasından çıkacak sonuç, mahkeme kararıyla yasaklama bakımından belirleyici olur.

İptal davasında ileri sürülebilecekler

Üçüncü satır, bu yazının çıkış noktasına geri döner: fiil sözleşme aşamasında gerçekleşmişken 4734 m.17’ye dayanılması ya da tersi, yanlış hukuki nitelendirme oluşturur ve iptal sebebi olarak ileri sürülebilir.

Dördüncü satır ise takdir denetimine ilişkindir: Kanun süreyi fiilin özelliğine göre belirlemeyi emrettiğinden, bu değerlendirmenin yapılmadığı veya sonuca uygun olmadığı iddia edilebilir.

Süreç yönetimi

• Savunma istem yazısına süresinde ve kapsamlı cevap verin.
• Kararın tebliğ tarihini belgeleyin; dava süresi buradan işler.
• Yürütmenin durdurulmasını dava dilekçesinde talep edin.
• Ceza soruşturması varsa iki dosyayı birlikte takip edin.
• Sicil kaydınızı izleyin; yasaklama kaydı ihalelere katılımı doğrudan etkiler.

Birinci madde çoğu zaman hafife alınır: savunma aşamasında sunulmayan bir belge veya açıklama, sonraki aşamalarda aynı etkiyi doğurmayabilir. Bu nedenle ilk aşamada dosyanın eksiksiz kurulması önemlidir.

12) Sık Yapılan Sekiz Hata

• İki listeyi karıştırmak. İhale aşaması 4734 m.17, sözleşme aşaması 4735 m.25 kapsamındadır.
• İdari ve mahkeme yasaklamasını aynı sanmak. İkisi ayrı yaptırımdır ve art arda işler.
• Kabul yapıldı diye rahatlamak. Taahhüt tamamlanıp kabul yapıldıktan sonra tespit edilse dahi işlem yapılır.
• Mücbir sebep bildirimini geciktirmek. m.25/f savunmasının temeli budur.
• Devir iznini almadan işlem yapmak. İzinsiz devir doğrudan yasak fiildir (m.25/g).
• Teklif hazırlığında bağımsızlığı korumamak. Bedeller arası yakınlık inceleme gerekçesi olabilmektedir.
• Ortak ve vekillerin durumunu gözden kaçırmak. Suç duyurusu o işteki ortak veya vekilleri de kapsar.
• Mükerrerliği hesaba katmamak. Tekrarlanan ihlallerde yaptırım ağırlaşır.

13) Kontrol Listesi

• Fiilin hangi aşamada gerçekleştiğini belirleyin; uygulanacak madde buna göre değişir.
• İddianın hangi bende dayandığını tespit edin.
• Savunmanızı o bendin unsurlarına göre kurun.
• Mücbir sebep varsa bildirim tarihini belgeleyin.
• Devir işlemlerinde yazılı izni dosyada bulundurun.
• Teklif hazırlık sürecinizin bağımsızlığını belgeleyin.
• İdari yasaklama kararına karşı dava süresini takvime işleyin.
• Ceza soruşturması açılmışsa iki süreci birlikte yönetin.

İhale ve sözleşme sürecinin diğer başlıkları için ihaleden yasaklama (m.58), ihale dışı bırakılma sebepleri (m.10), teminatın gelir kaydı, sözleşmenin devri ve mücbir sebep, alt yüklenici kuralları ve hakediş ödemeleri incelemelerimize, itiraz yolu için şikâyet ve itirazen şikâyet yazımıza ve genel çerçeve için İdare Hukuku Rehberimize bakabilirsiniz.

Sıkça Sorulan Sorular

Yasak fiil ve davranışlar hangi maddelerde düzenlenmiştir?

İki ayrı listede: ihale sürecine ilişkin olanlar 4734 sayılı Kanunun 17 nci maddesinde, sözleşmenin uygulanmasına ilişkin olanlar 4735 sayılı Kanunun 25 inci maddesinde sayılmıştır.

İki liste arasındaki fark neden önemli?

Fiilin hangi aşamada gerçekleştiği, uygulanacak maddeyi ve dolayısıyla yaptırımın hangi hükme göre belirleneceğini gösterir.

4734 m.17’de hangi fiiller sayılmıştır?

Hile, vaat, tehdit, nüfuz kullanma, çıkar sağlama, anlaşma, irtikâp, rüşvet suretiyle ihaleye fesat karıştırmak veya teşebbüs etmek; isteklileri tereddüde düşürmek, katılımı engellemek, anlaşma teklifinde bulunmak veya teşvik etmek, rekabeti veya ihale kararını etkileyecek davranışlarda bulunmak; sahte belge veya sahte teminat düzenlemek veya kullanmak; alternatif teklif hâlleri dışında birden fazla teklif vermek; katılamayacağı belirtildiği hâlde ihaleye katılmak.

Hangi bent en geniş kapsamlıdır?

İkinci bent. “Rekabeti veya ihale kararını etkileyecek davranışlarda bulunmak” ifadesiyle açık uçlu bir alan tanımlar ve uygulamadaki tartışmaların çoğu bu bent üzerinde yürür.

4735 m.25’te kaç bent vardır?

Yedi bent: sözleşmeye ilişkin işlemlere fesat karıştırmak; sahte belge düzenlemek veya kullanmak; hileli malzeme, araç veya usuller kullanmak ya da fen ve sanat kurallarına aykırı, eksik, hatalı veya kusurlu imalat yapmak; taahhüdünü yerine getirirken idareye zarar vermek; bilgi ve deneyimini idarenin zararına kullanmak; mücbir sebepler dışında taahhüdünü yerine getirmemek; ve sözleşmenin 16 ncı maddeye aykırı olarak devredilmesi veya devir alınması.

Kusurlu imalat yasak fiil midir?

Evet. 4735 m.25/c uyarınca sözleşme konusu işin yapılması veya teslimi sırasında hileli malzeme, araç veya usuller kullanmak ile fen ve sanat kurallarına aykırı, eksik, hatalı veya kusurlu imalat yapmak yasak fiildir.

Taahhüdü yerine getirmemek tek başına yasak fiil mi?

Evet. 4735 m.25/f uyarınca mücbir sebepler dışında, ihale dokümanı ve sözleşme hükümlerine uygun olarak taahhüdünü yerine getirmemek yasak fiil oluşturur. Bu, mücbir sebep savunmasının önemini gösterir.

İzinsiz devir yasak fiil midir?

Evet. 4735 m.25/g uyarınca sözleşmenin 16 ncı madde hükmüne aykırı olarak devredilmesi veya devir alınması yasak fiildir. Bu nedenle devirde ihale yetkilisinin yazılı izni hayati önemdedir.

Yaptırımlar nelerdir?

Kademeli bir zincir işler: teklifin değerlendirme dışı bırakılması, geçici teminatın gelir kaydedilmesi, sözleşmenin feshi ve kesin teminatın gelir kaydı, idari yasaklama, suç duyurusu ve ceza kovuşturması, mahkeme kararıyla yasaklama.

Bu yaptırımlar birbirinin alternatifi mi?

Hayır, tamamlayıcısıdır. İdari yasaklama alan bir kişi aynı fiil nedeniyle ayrıca ceza yargılamasına ve mahkeme kararıyla yasaklamaya muhatap olabilir.

İdari yasaklamanın dayanağı nedir?

4734 sayılı Kanunun 58 inci maddesi. 17 nci maddede belirtilen fiil veya davranışlarda bulundukları tespit edilenler hakkında, fiil veya davranışlarının özelliğine göre bir yıldan az olmamak üzere yasaklama kararı verilir.

Sözleşme aşamasındaki fiillerde yasaklama nasıl işler?

4735 m.26 uyarınca, 25 inci maddedeki fiil veya davranışlarda bulundukları tespit edilenler hakkında fiilin özelliğine göre sözleşmenin feshi ve 4734 sayılı Kanunun 58 inci maddesi hükümlerinin uygulanması öngörülmüştür.

Mahkeme kararıyla yasaklama nedir?

İdari yasaklamadan ayrı ve ek bir yaptırımdır. 4734 m.59 ve 4735 m.27 paralel düzenlemeler içerir; fiil TCK’ya göre suç teşkil ediyorsa mahkeme kararıyla ayrıca yasaklama verilir.

Bu yasaklamanın süresi ne kadar?

Bir yıldan az olmamak üzere üç yıla kadar, bu Kanun kapsamında yer alan bütün kamu kurum ve kuruluşlarının ihalelerine katılmaktan.

İki yasaklama aynı anda mı işler?

Hayır, art arda işler. Mahkeme kararıyla verilen yasaklama, idarece 58 inci maddeye göre verilen yasaklama kararının bitiş tarihini izleyen günden itibaren uygulanır. Bu, toplam yasaklılık süresini belirgin biçimde uzatır.

Kabul yapıldıktan sonra da işlem yapılabilir mi?

Evet. Taahhüt tamamlandıktan ve kabul işlemi yapıldıktan sonra tespit edilmiş olsa dahi, suç teşkil eden fiil veya davranışlar bakımından suç duyurusunda bulunulur.

Suç duyurusu kimleri kapsar?

Fiil veya davranışlarda bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile o işteki ortak veya vekilleri.

Kamu davası açılırsa ihalelere katılabilir miyim?

Kanunda, haklarında kamu davası açılmasına karar verilenlerin ve ilgili fıkrada sayılanların yargılama sonuna kadar Kanun kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarının ihalelerine katılamayacağı öngörülmüştür.

Bu durum nereye bildirilir?

Haklarında kamu davası açılmasına karar verilenler, Cumhuriyet Savcılıklarınca sicillerine işlenmek üzere Kamu İhale Kurumuna bildirilir.

Tekrarlanan ihlallerde durum nedir?

Kanunda, yasak fiil veya davranışlar nedeniyle haklarında mükerrer ceza hükmolunanlar ile bu kişilerin sermayesinin yarısından fazlasına sahip olduğu sermaye şirketleri bakımından özel bir düzenleme bulunmaktadır.

Yasaklamanın hukuki niteliği nedir?

Anayasa Mahkemesi, düzenlemeden kamu ihalelerine katılmaktan yasaklanmanın hukuki niteliğinin hak yoksunluğuna neden olan bir yaptırım (ceza) olduğunun anlaşıldığını belirtmiştir.

Masumiyet karinesi bu konuda nasıl değerlendirilmiştir?

Anayasa Mahkemesi Anayasanın 38 inci maddesine atıf yaparak, “Suçluluğu hükmen sabit oluncaya kadar, hiç kimse suçlu sayılamaz” hükmü uyarınca kişilerin yasal bir düzenlemeye uymadıklarının hükmen saptanmasından sonra suçlu sayılabileceklerini belirtmiştir.

Bu nitelendirme savunmada nasıl kullanılır?

Yaptırımın ceza niteliği taşıması, orantılılık ve kanunilik denetimini gündeme getirir ve yasaklama işlemlerine karşı yürütülecek savunmada zemin oluşturur.

Teklif bedelleri arasındaki yakınlık sorun oluşturur mu?

Kamu İhale Kurulunun 3/9/2025 tarihli ve 2025/DK.D-310 sayılı düzenleyici kararı, nakit teminat kullanılan ihaleler ile isteklilerin teklif bedelleri ile yaklaşık maliyet ve/veya diğer teklif bedelleri arasında belirli bir yakınlık kurarak irade birliği içinde teklif verilen ihaleleri ele almaktadır.

Bu ne anlama geliyor?

Teklif bedellerinin belirli bir örüntü göstermesi, tek başına delil oluşturmasa da inceleme başlatan bir gösterge olarak değerlendirilebilmektedir. Teklif hazırlığında bağımsızlık hem hukuken hem fiilen korunmalıdır.

Rekabeti etkileme iddiasına nasıl savunma yapılır?

Tekliflerin bağımsız hazırlandığı ve varsa benzerliğin piyasa koşullarından doğduğu ortaya konur; hazırlık sürecinin bağımsızlığını gösteren kayıtlar sunulur.

Taahhüdü yerine getirmeme iddiasına savunma nedir?

Mücbir sebep veya idareden kaynaklanan engel. Mücbir sebepte beş şartın birlikte gerçekleştiği ve yirmi günlük bildirim süresine uyulduğu gösterilmelidir.

İzinsiz devir iddiasına nasıl karşı çıkılır?

İşin tamamının devredilmediği ve alt yüklenicilik sınırları içinde kalındığı gösterilir. İşin bir kısmının alt yükleniciye yaptırılması yasak değildir; tamamının yaptırılması izinsiz devir olarak değerlendirilebilir.

Yasaklama kararına karşı ne yapılabilir?

İdari yasaklama bir idari işlem olduğundan idari yargıda iptal davasına konu edilebilir. Dava açma süresinin takvime işlenmesi ve varsa paralel ceza soruşturmasıyla birlikte yönetilmesi gerekir.

Bu yazı genel bilgilendirme amaçlıdır ve hukuki danışmanlık niteliği taşımaz. Kamu ihale mevzuatı ve Kamu İhale Genel Tebliği sık güncellenmektedir; somut ihalede ilan, ihale dokümanı ve işlem tarihinde yürürlükte olan hükümler esas alınmalıdır.