Kamulaştırma — 2942 Sayılı Kamulaştırma Kanunu Çerçevesinde Bedel Tespit, Acele Kamulaştırma ve El Atma

Kamulaştırma; Devletin ve kamu tüzel kişilerinin, kamu yararının gerektirdiği hallerde, karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmazların tamamına veya bir kısmına, kaynak veya irtifak hakkına sahip olmasını sağlayan anayasal düzeydeki yetkidir. Bu yetki Anayasa m.46 ile güvence altına alınmıştır. Kamulaştırmanın maddi ve şekli koşullarını ise 4 Kasım 1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu düzenler; Kanun’un ilk şeklinde önemli değişiklikleri 24 Nisan 2001 tarihli 4650 sayılı Kanun getirmiştir. Bu düzenleme çerçevesinde her kamulaştırma; kamu yararı kararı, taşınmazın belirlenmesi, satın alma usulünün öncelikle işletilmesi, uzlaşma sağlanamaması halinde asliye hukuk mahkemesinde bedel tespit ve tescil davası, tapu tescili ve gerektiğinde acele kamulaştırma aşamalarını izler. Aşağıdaki başlıklar; malikin ve idarenin haklarını, sürelerini ve dava yollarını 2942 sayılı Kanun hükümlerine bağlı olarak açıklar.

Kamulaştırma Nedir — 2942 SK Amacı ve Kamu Yararı Şartı

2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 1. maddesi, Kanun’un amacını; kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz malların, Devlet ve kamu tüzel kişilerince kamulaştırılmasında yapılacak işlemleri, kamulaştırma bedelinin hesaplanmasını, taşınmaz malın ve irtifak hakkının idare adına tescilini, kullanılmayan taşınmaz malın geri alınmasını, idareler arasında taşınmaz malların devir işlemlerini, karşılıklı hak ve yükümlülükler ile bunlara dayalı uyuşmazlıkların çözüm usul ve yöntemlerini düzenlemek olarak belirler. Kamulaştırmanın anayasal dayanağı Anayasa m.46’dır; bu maddeye göre kamulaştırma ancak kamu yararının gerektirdiği hallerde ve karşılığı peşin ödenmek koşuluyla yapılabilir. 2942 sayılı Kanun bu iki anayasal koşulu somutlaştıran usul yasasıdır.

Kamulaştırma, tek yanlı ve emredici bir idari işlemler zinciridir. Malikin rızası aranmaz; ancak Kanun’un öngördüğü kamu yararı kararı, satın alma teklifi, uzlaşma denemesi, bilirkişilerce bedel tespiti ve mahkeme kararı gibi aşamalara uyulması zorunludur. Bu aşamalardan birinin eksikliği; kamulaştırma işleminin iptali sonucunu doğurabilir. Kanun m.14 uyarınca kamulaştırma işlemine karşı idari yargıda iptal, adli yargıda ise maddi hatalara ilişkin düzeltim yolu açıktır. Kamulaştırma bedelinin artırılmasına ilişkin taleplerin görüleceği yargı yolu ise 2942 SK m.10 uyarınca taşınmazın bulunduğu yer asliye hukuk mahkemesidir.

Kamu Yararı Kararı ve Belirleme — 2942 SK m.5 ve m.7

2942 SK m.5, kamu yararı kararı verecek merciler başlığı altında hangi idari birimin hangi kamulaştırma için kamu yararı kararı alacağını ayrıntılı olarak düzenler. Kanun kapsamında kamu yararı kararı; genel olarak taşınmazın kamulaştırılmasını isteyen idarenin kendi karar organı tarafından, bazı hallerde ise Cumhurbaşkanı veya ilgili bakanlık tarafından alınır. Örnek olarak;

• Köy yararına kamulaştırmalarda: köy ihtiyar meclisi
• Belediye yararına kamulaştırmalarda: belediye encümeni
• İl özel idaresi yararına kamulaştırmalarda: il daimî encümeni
• Devlet yararına kamulaştırmalarda: il idare kurulu
• Yükseköğretim Kurulu yararına: Yükseköğretim Kurulu
• Üniversite, TRT ve benzeri kamu tüzel kişileri yararına: yönetim kurulları
• Kamu kurumları yararına: yönetim kurulu ya da idare meclisi
• Gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri yararına: ilgili bakanlığın onayı

Kamu yararı kararı; onay makamının yetki ve süreleri bakımından şekli koşulları yerine getirmelidir. Kararda kamulaştırmanın amacı, kamulaştırılacak taşınmazın konumu ve niteliği somut olarak gösterilir. 2942 SK m.6 uyarınca kamu yararı kararı ile bu kararın onaylanması, kamulaştırma işleminin başlangıcını oluşturur; onaylı kamu yararı kararı olmadan kamulaştırma yürütülemez.

2942 SK m.7 ise kamulaştırmada önce yapılacak işlemler ve idari şerh başlığı altında; idarenin kamulaştırma kararı verdikten sonra kamulaştırmanın tapu siciline şerh verilmesini isteyeceğini, tapu idaresinin taşınmazın mülkiyet ve durumunu ilgili idareye bildireceğini düzenler. Bu şerh, üçüncü kişilere karşı kamulaştırmanın bilinirliğini sağlar. Yine m.7 uyarınca idare; kamulaştırılacak taşınmazın maliki, zilyedi ve haklarını, tapu ve vergi kayıtları ile Belediye ve Muhtarlıklardan alacağı bilgilerle tespit eder. Malikin adresi bilinmiyorsa Tebligat Kanunu hükümlerine göre ilanen tebligat yolu işletilir.

Satın Alma Usulü — 2942 SK m.8 (Öncelikli ve Zorunlu Aşama)

2001 yılında 4650 sayılı Kanun ile getirilen köklü değişiklik sonrası 2942 SK m.8, satın alma usulünü kamulaştırmada öncelikli ve zorunlu bir aşama olarak düzenler. Kanun’un ifadesiyle; idarelerin, bu Kanuna göre, tapuda kayıtlı olan taşınmaz mallar hakkında yapacağı kamulaştırmalarda satın alma usulünü öncelikle uygulamaları esastır. Satın alma denemesi yapılmadan doğrudan mahkeme yoluna gidilemez; aksi halde açılan bedel tespit ve tescil davası usulden reddedilir.

Satın alma usulünün işleyişi ana çizgileriyle şu şekildedir:

• Kıymet takdiri: İdare, konusunda uzman en az üç kişilik bir kıymet takdir komisyonuna taşınmazın tahmini bedelini tespit ettirir. Tahmini bedel, mal sahibine yapılacak teklif bedelinin çerçevesidir.
• Uzlaşma komisyonu: İdare; tahmini bedel üzerinden pazarlık ve trampa işlemlerini yürütmek üzere kendi bünyesinden en az üç kişilik bir veya birden fazla uzlaşma komisyonu görevlendirir.
• Malike davet ve 15 günlük başvuru süresi: İdare, malik veya yetkili temsilcisine noter marifetiyle veya iadeli taahhütlü mektupla, kamulaştırma yazısı gönderir. Malik veya yetkili temsilcisi; tebligat tarihinden itibaren on beş gün içinde, taşınmazı pazarlıkla ve anlaşarak satmak veya trampa isteğiyle idareye başvurur.
• Pazarlık ve anlaşma tutanağı: Belirlenen tarihte uzlaşma komisyonu ile malik arasında pazarlık yapılır. Tahmini bedeli geçmemek üzere anlaşma sağlanırsa anlaşma tutanağı düzenlenir. Bu tutanak; malikin ferağ beyanı ve tapuda idare adına yapılacak tescilin hukuki sebebi sayılır.
• 45 günlük bedel ödeme süresi: Anlaşma tutanağının tanzim tarihinden itibaren en geç kırk beş gün içinde tutanakta belirtilen bedel ödemeye hazır edilir ve durum malik ile bankaya bildirilir. Bedel ödendikten sonra taşınmaz idare adına tapuya tescil edilir.
• İdareler arası devirde 60 günlük süre: Taşınmaz mal sahibi idarenin devre razı olmaması veya altmış gün içinde cevap vermemesi halinde, taşınmaz mala ihtiyacı olan idarenin başvurusu üzerine anlaşmazlık; Danıştay’ın ilgili idari dairesince incelenerek kesin karara bağlanır.

Malik, 15 günlük sürede idareye başvurmaz ya da başvurup pazarlıkta anlaşma sağlanamazsa, satın alma usulü sonuçsuz kalmış sayılır ve idare 2942 SK m.10 kapsamında bedel tespit ve tescil davası açmak zorundadır. Satın alma usulünde ödenen bedele ait aynı taşınmaz mal için yapılan kamulaştırma bedeli anlaşmazlığından sonra alınacak bedele karşı hiçbir vergi, resim ve harç ödenmez; taşınmazın idare adına devri için de herhangi bir tapu ve kayıt harcı alınmaz.

Bedel Tespit ve Tescil Davası — 2942 SK m.10 ve m.11

Satın alma usulü sonuçsuz kalırsa idare; taşınmazın bulunduğu yer asliye hukuk mahkemesine başvurarak 2942 SK m.10 uyarınca kamulaştırma bedelinin tespiti ve idare adına tescil davası açar. Bu dava; bedelin belirlenmesi ile tapuda idare adına tescili birleştirir. Mahkeme dava tarihinden itibaren otuz gün sonrası için duruşma günü belirler; duruşmanın belirlenmiş gününde mahkeme, hâkim taraflara ilk oturumda uzlaşma önerir. Taraflar bedelde ve diğer koşullarda anlaşırlarsa uzlaşma tutanağa geçirilir ve bu bedel üzerinden tescil kararı verilir. Anlaşma sağlanamazsa, hâkim en geç on gün içinde keşif yapar ve otuz gün sonrası için duruşma günü belirler.

Mahkemede süreç; kıymet takdir komisyonu değil, 2942 SK m.15 uyarınca bilirkişiler tarafından yürütülür. Bilirkişi kurulu; taşınmazın niteliğine göre üç veya beş kişiden oluşur ve bilirkişilerin en az biri ilgili meslek odasınca gösterilen listeden seçilir. Bilirkişiler tarafından hazırlanan raporda bedel tespit ölçütleri 2942 SK m.11 hükümlerine göre belirlenir. 2942 SK m.11 bakımından uygulanan başlıca kriterler şunlardır:

• Arsalarda: Kamulaştırma tarihinden önceki özel amacı olmayan emsal satışlar esas alınarak taşınmazın konumu, imar durumu, cephesi, ulaşım imkânları ve yüzölçümü dikkate alınır.
• Arazilerde: Taşınmazın kamulaştırma tarihindeki mevkii ve şartlarına göre ve olduğu gibi kullanılması halinde getireceği net gelir esas alınır; kapitalizasyon faizi ile bugünkü değere getirilir.
• Yapılarda: Resmi birim fiyatları ile Bayındırlık Bakanlığı yıllık fiyat analizleri esas alınır; yıpranma payı düşülür.
• Kaynaklarda: Kaynağın getireceği net gelir esas alınır.
• Objektif değer artışları: Taşınmazın konumu, çevre imar planları ve emsal karşılaştırmadan doğan objektif nitelikteki değer artışları dikkate alınır; ancak taşınmazın kamulaştırıldığı proje nedeniyle doğan değer artışları hesaba katılmaz.

Bedel bilirkişilerce belirlendikten ve mahkemece kabul edildikten sonra bedel, hak sahibi adına idarece bir bankada açılan hesaba yatırılır. Mahkeme, bedelin yatırıldığını tespit ederek taşınmazın idare adına tesciline karar verir. 2942 SK m.10/8 uyarınca bu tescil kararı kesindir; tescile karşı temyiz yolu kapalıdır. Bedele karşı ise taraflar temyiz yoluna başvurabilir; temyiz incelemesi Yargıtay’ın kamulaştırma davalarında görevli hukuk dairesince yapılır. Yargıtay Kanunu ve iç yönetmelikler uyarınca kamulaştırma bedeli davalarında yerleşik olarak Yargıtay 5. Hukuk Dairesi yetkilendirilmiştir; bu daire kamulaştırma değerine ilişkin bilirkişi raporlarını ve emsal karşılaştırmasını içtihatlarıyla denetlemektedir.

Acele Kamulaştırma — 2942 SK m.27

2942 SK m.27, olağan kamulaştırma sürecinden ayrılan acele kamulaştırma usulünü düzenler. Bu usul; 3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanununun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacına veya aceleliğine Cumhurbaşkanınca karar alınacak hâllerde veya özel kanunlarla öngörülen olağanüstü durumlarda uygulanır. Acele kamulaştırma; kıymet takdiri dışındaki işlemlerin sonradan tamamlanmasına imkân tanıyarak idarenin taşınmaza kısa sürede el koyabilmesini sağlar.

Acele kamulaştırmanın işleyişi ana hatlarıyla şu şekildedir:

• Cumhurbaşkanı kararı: Acele kamulaştırma için önce Cumhurbaşkanı kararı alınmalıdır. Bu karar; taşınmazın acilen kamulaştırılmasına yönelik kamu yararı ile aceleliğin somut gerekçesini içerir.
• Mahkemeye başvuru ve 7 günlük süre: İlgili idarenin istemi üzerine, taşınmazın bulunduğu yer asliye hukuk mahkemesi yedi gün içinde taşınmazın 2942 SK m.10 esasları dairesinde ve m.15 uyarınca seçilecek bilirkişilerce değerini tespit eder.
• Bedelin bankaya yatırılması ve el koyma: Tespit edilen bedel, idare tarafından mal sahibi adına m.10 uyarınca yapılacak davetiye ve ilanda belirtilen bankaya yatırılarak taşınmaza el konulabilir. Bedel yatırılmadan el koyma mümkün değildir.
• 6 aylık dava açma yükümlülüğü: Taşınmaza el koyan idare, kısa süre içinde m.10 uyarınca bedel tespit ve tescil davasını açmak zorundadır. Yerleşik uygulamada bu süre 6 ay olarak kabul edilir. Bu süre içinde idare tarafından dava açılmazsa malik, 2942 SK m.10 uyarınca kendisi bedel tespit ve tescil davası açabilir.
• Sonrasında olağan usul: Bedel tespit ve tescil davası açıldığında; süreç bundan sonra olağan bedel tespit ve tescil prosedürüne bağlıdır. Bilirkişi keşfi yapılır; nihai bedel mahkemece belirlenir; fark, taraflara ödenir veya tahsil edilir.

Acele kamulaştırmanın en tartışmalı yönü; Cumhurbaşkanı kararında öngörülen aceleliğin somut ve denetlenebilir gerekçelere dayanmasıdır. Danıştay ve Anayasa Mahkemesi içtihadı; acele kamulaştırma kararının kural olarak istisnai bir yetki olduğunu, yalnızca yurt savunması veya olağanüstü durumlar bakımından uygulanabileceğini vurgulamaktadır. Acele kamulaştırma kararına karşı iptal davası idari yargıda açılabilir; iptal kararı verildiğinde daha önce bedeli tespit edilmiş ve el konulmuş taşınmaz için haksız işgal tazminatı ve iade sonuçları gündeme gelir.

Kamulaştırmasız El Atma — 2942 SK m.38 ve Anayasa Mahkemesi İçtihadı

Kamulaştırmasız el atma; idarenin, 2942 sayılı Kanun’da öngörülen usule uymadan malikin taşınmazına fiilen veya hukuken el atmasıdır. İki temel türü vardır:

• Fiili el atma: İdarenin, kamulaştırma yapmaksızın taşınmaza fiilen girip yol, park, okul, tesis, boru hattı, direk ve benzeri yapılar inşa etmesi ya da taşınmazı kamu hizmetine tahsis etmesidir.
• Hukuki el atma: İmar planında taşınmazın umumi hizmet alanına (yol, yeşil alan, okul, sağlık tesisi vb.) ayrılmasına rağmen kamulaştırma yapılmaması nedeniyle malikin taşınmazı üzerindeki tasarruf yetkisinin uzun süre boyunca fiilen kullanılamaz hale gelmesidir.

Kamulaştırmasız el atma; mülkiyet hakkının doğrudan ihlali sonucunu doğurur ve Anayasa m.35 ile m.46 çerçevesinde tazmin edilmesi gereken bir müdahale olarak nitelendirilir. 2942 SK m.38, ilk şeklinde, kamulaştırmasız el atma dolayısıyla açılacak davalar için taşınmaza el koyma tarihinden itibaren yirmi yıllık hak düşürücü süre öngörüyordu. Bu düzenleme; malik mülkiyet hakkını korumak için dava açmadan yirmi yıl geçirdiğinde her türlü dava hakkının düşeceğini kabul ediyordu ve fiilen mülkiyet hakkının el atma karşılığında zamanla yok olmasına yol açıyordu.

Anayasa Mahkemesi 10 Nisan 2003 tarihli ve E.2002/112, K.2003/33 sayılı kararıyla 2942 SK m.38 hükmünü, Anayasa’nın mülkiyet hakkını güvence altına alan hükümlerine aykırı bularak iptal etmiştir. İptal kararı sonrasında kamulaştırmasız el atma davaları için yirmi yıllık hak düşürücü süre uygulaması ortadan kalkmıştır. Sonrasında yasa koyucu 2010’lu yıllarda 2942 sayılı Kanun’a eklenen geçici maddelerle bedel ve icra bakımından yeni düzenlemeler öngörmüş; Anayasa Mahkemesi bu geçici maddelerin çeşitli fıkraları hakkında da orantılılık ve hukuki güvenlik ilkelerine aykırılık gerekçesiyle iptal kararları vermiştir. Anayasa Mahkemesi’nin 30 Haziran 2022 tarihli kararı ile kamulaştırmasız el atma davalarında kararların icrasını kesinleşme şartına bağlayan kural iptal edilerek ilk derece kararlarının icra edilebilirliği güçlendirilmiştir.

Yargıtay, kamulaştırmasız el atma davalarında yerleşik biçimde 5. Hukuk Dairesi içtihadını uygulamaktadır. Bugünkü içtihat çerçevesinde;

• Kamulaştırmasız el atmaya dayalı bedel davaları asliye hukuk mahkemesinde açılır.
• Fiili el atmada bedel, taşınmazın el koyma tarihindeki durumuna göre değil; dava tarihine göre belirlenir. Bilirkişi raporunda 2942 SK m.11 ölçütlerine paralel değerleme yapılır.
• Hukuki el atma tazminatı için Yargıtay İçtihadı Birleştirme Genel Kurulu 15 Haziran 2018 tarihli kararı çerçevesinde imar planında umumi hizmet alanına ayrılan taşınmazlar için beş yıllık bekleme süresi tamamlandıktan sonra dava açılabilir.
• Kamulaştırmasız el atma davaları için TBK m.146 uyarınca on yıllık zamanaşımı süresi kabul edilir; bu süre, el atma fiilinin veya hukuki el atmanın sürekli devam etmesi halinde işlemez. Bu husus AYM’nin mülkiyet hakkı içtihatlarıyla da desteklenmiştir.

Tapu Tescili — 2942 SK m.17

2942 SK m.17, kamulaştırılan taşınmazın idare adına tapuya tescili aşamasını düzenler. Bu düzenleme; malikin ferağ vermemesi durumunda idarenin nasıl tapu tescili sağlayacağını göstermesi bakımından önemlidir. Kamulaştırma kesinleştikten sonra malik ferağ vermemişse; kamulaştırmayı yapan idare kesinleşmiş kamulaştırma kararı, kamulaştırma bedelinin ödendiğine dair belge ve varsa mahkeme kararı ile taşınmazın bulunduğu yer asliye hukuk mahkemesine başvurarak tapuda idare adına tescil edilmesini ister.

Mahkeme; taşınmazın kamulaştırıldığını, bedelin belirlendiğini ve ödendiğini tespit ettikten sonra taşınmazın idare adına tesciline karar verir; bu karar tapu idaresine bildirilir. Tapu idaresi mahkeme kararına dayanarak tescili gerçekleştirir. Kamulaştırma bedelinin ödenmesi tescilin ön şartıdır; ödemeden yapılan tescil işlemleri iptal edilebilir. Kanun m.17 aynı zamanda; kamulaştırılan taşınmaz malın tahsis edildiği kamu hizmeti bakımından tapu siciline kaydı gerekmeyen bir niteliğe dönüşmesi halinde, mahkemenin talep üzerine tescilin iptaline karar verebileceğini de düzenler. Bu tescil ve iptal işlemlerinde harç ve vergi ilişkisi malik adına aranmaz.

Kamulaştırma bedeli, taşınmaz idare adına tescil edildikten sonra malike ödenir. Bedel banka hesabına yatırılmışsa malik, ilgili belgelerle bankaya başvurarak bedeli tahsil eder. Bedele karşı hazine veya üçüncü kişilerin belirlenen sürede itirazı olursa mahkeme, bedeli üç aylık vadeli banka hesabına yatırır ve karar sonrası hak sahiplerine ödenmesine karar verir. Bu düzenleme; kamulaştırılan taşınmaz üzerindeki tapu ve şahsi hakların karşılığının bedele intikal etmesini sağlar.

Sıkça Sorulan Sorular